Il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto con presentazione diretta da alcune società contro Regione Calabria e città di Reggio Calabria, avverso l’ordinanza del sindaco n. 104 del 13/12/2018 recante disciplina degli orari di apertura e chiusura delle sale giochi.

Si legge: “Le società ricorrenti operano nel settore della gestione diretta di apparecchi videoterminali di cui all’art. 110, comma 6, lett. a) del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS), precisamente nel territorio del Comune di Reggio Calabria, sia in qualità di terzo raccoglitore delle giocate e sia in qualità di esercenti mediante la gestione ed installazione degli apparecchi.

Con ordinanza n. 104, datata 13 dicembre 2018, il sindaco della città di Reggio Calabria – in forza dei poteri conferitigli dall’articolo 3 e 50 comma 7, del D.Lgs n. 267 del 2000, nonché dall’articolo 16, comma 2 della legge regionale Calabria 26 aprile 2018, n. 9, in attuazione del decreto legge n. 158 del 2012, convertito dalla legge n. 148 del 2012, avvalendosi altresì delle disposizioni normative recate dal Testo unico sulle leggi di pubblica sicurezza – ha ordinato la limitazioni agli orari di attivazione dei predetti apparecchi ove lecitamente installati.

Le istanti contestano la legittimità dell’ordinanza, che incide sull’esercizio temporale degli apparecchi di cui ai comma 6 e 7 dell’art. 110 del Tulps, per eccesso di potere sotto molteplici profili sintomatici; revocano, altresì, in dubbio la compatibilità costituzionale della fonte normativa regionale di riferimento del potere esercitato.

Il ricorso è infondato.

L’ordinanza impugnata è stata adottata in dichiarata attuazione di un più elevato livello di tutela della salute (vedi la premessa al dispositivo).

La fonte normativa regionale richiamata nell’ordinanza, che parte ricorrente sospetta di incostituzionalità per violazione dell’articolo 117 Costituzione (vulnus alla competenza legislativa statale in materia di sicurezza e ordine pubblico), è rappresentata dall’articolo 16, comma 2, delle legge regionale Calabria 26 aprile 2018, n. 9 che così recita:

“2. I comuni, per le finalità di cui al comma 1 nonché per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica e di circolazione stradale, entro novanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge, dispongono limitazioni temporali all’esercizio del gioco tramite gli apparecchi di cui all’articolo 110, commi 6 e 7 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), prevedendo un limite massimo di apertura non superiore alle otto ore giornaliere e la chiusura, non oltre le ore 22.00, delle sale da gioco, delle sale scommesse, degli esercizi pubblici e commerciali, dei circoli privati e di tutti i locali pubblici o aperti al pubblico in cui sono presenti o comunque accessibili le forme di gioco a rischio di sviluppare dipendenza previste dalla normativa vigente. Per le rivendite di generi di monopolio ove siano installati apparecchi di cui all’articolo 110, commi 6 e 7 del r.d. 773/1931, il limite di accensione giornaliero di cui al presente comma è fissato fino alle ore 20.00. Ulteriori limitazioni possono essere disposte dal Sindaco in caso di violazione della quiete pubblica nell’arco dell’orario di apertura previsto. Il mancato rispetto delle limitazioni all’orario dell’esercizio del gioco di cui al presente comma è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500,00 a euro 1.500,00 per ogni apparecchio per il gioco di cui all’articolo 110, commi 6 e 7 del r.d. 773/1931”.

Il precedente comma 1, così dispone:

“1. Al fine di prevenire e contrastare il rischio della dipendenza dal gioco d’azzardo patologico, la Regione Calabria promuove la diffusione della cultura dell’utilizzo responsabile del denaro anche per evitare situazioni di indebitamento e sovraindebitamento e di connessa maggiore esposizione al rischio di usura da parte di soggetti affetti da dipendenza dal gioco d’azzardo e delle loro famiglie”.

L’articolo 16 in esame, dunque, seppur rubricato “Interventi per la prevenzione dell’usura connessa al gioco d’azzardo patologico”, è stato adottato dal legislatore regionale al dichiarato scopo di aumentare il livello di tutela della salute (nell’ambito della quale può certamente rientrarvi la quiete pubblica, ma anche la riduzione di esposizione al rischio di usura da parte di soggetti affetti da dipendenza dal gioco d’azzardo e delle loro famiglie, per i riflessi socio-sanitari che tali patologie possono causare); ciò, mediante azioni di contrasto alla diffusione dal gioco d’azzardo. La circostanza che nella norma vengano indicate altre finalità appare neutra, e comunque neppure inconferente, trattandosi di finalità comunque riconducibili alla materia del governo del territorio.

Non hanno fondamento, pertanto, tutte le doglianze con le quali le ricorrenti sospettano di illegittimità costituzionale l’articolo 16 della citata legge regionale, per violazione dell’articolo 117 della Costituzione.

Il legislatore regionale ha ritenuto, nell’esercizio della potestà legislativa costituzionalmente attribuitagli, che la tutela della salute (ma anche del governo del territorio: materie concorrenti Stato-Regioni) – da attuare anche attraverso misure di contrasto alla ludopatia – possa avvenire mediante limitazioni temporali all’utilizzo degli apparecchi da gioco.

Il Sindaco della città di Reggio Calabria ha dato, dunque, attuazione alla disposizione di rango primario, e le funzioni amministrative esercitate con la divisata ordinanza trovano corrispondenza e fondamento costituzionale nell’articolo 118 della Costituzione.

Va soggiunto, che la Corte costituzionale, con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220, ha riconosciuto nella riduzione degli orari delle sale da gioco una legittima misura di contrasto alla ludopatia.

Affrontando la questione della legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 7, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 167, nella parte in cui non prevede che i poteri di coordinamento e riorganizzazione degli orari degli esercizi commerciali possano essere esercitati con finalità di contrasto del fenomeno del gioco di azzardo patologico (g.a.p.), la Corte ha chiarito che: “…il giudice a quo omette di considerare che l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, sia di legittimità, sia di merito, ha elaborato un’interpretazione dell’ art. 50, comma 7, del D.Lgs. n. 267 del 2000, compatibile con i principi costituzionali evocati, nel senso di ritenere che la stessa disposizione censurata fornisca un fondamento legislativo al potere sindacale in questione. In particolare, è stato riconosciuto che – in forza della generale previsione dell’art. 50, comma 7, del D.Lgs. n. 267 del 2000 – il sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale.”.

Rispondendo la lotta alla ludopatia a finalità di tutela della salute, non è più dubitabile, alla luce delle indicazioni fornite dalla Corte costituzionale, che la riduzione degli orari delle sale gioco sia strumento idoneo a contrastare il fenomeno della ludopatia.

Resta da considerare, allora, la ragionevolezza e proporzionalità della misura adottata nonché la sua incidenza sugli interessi privati coinvolti.

Le ricorrenti censurano le limitazioni orarie al funzionamento degli apparecchi da gioco per violazione dei principi in materia di ragionevolezza, adeguatezza, proporzionalità e imparzialità dell’azione amministrativa.

L’ordinanza inciderebbe, altresì, sull’iniziativa economica privata limitandone le modalità di svolgimento; conterrebbe, inoltre, prescrizioni restrittive dell’attività dei privati.

Va, pertanto, verificata la proporzionalità del provvedimento rispetto alla finalità avuta di mira dall’esercizio del potere amministrativo.

Il contrasto della limitazione oraria imposta dall’ordinanza con il principio di proporzionalità è stato esaminato dal Consiglio di Stato nelle sentenze 5 giugno 2018, n. 3382, e 4 dicembre 2019, n. 8298, i cui principali passaggi possono essere qui ripresi.

I criteri sulla base dei quali va svolta la verifica di proporzionalità del provvedimento amministrativo vanno individuati nella idoneità, necessarietà e adeguatezza della misura prescelta.

Sulla scorta di tali criteri, il giudice amministrativo ha ritenuto la disciplina comunale limitativa degli orari di funzionamento degli apparecchi adeguata e proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti, individuati nella prevenzione, il contrasto e la riduzione del gioco d’azzardo patologico.

Le pronunce citate (incluse quelle di primo grado appellate) hanno ritenuto che le amministrazioni comunali abbiano, con la limitazione degli orari, operato un ragionevole contemperamento tra gli interessi economici degli imprenditori del settore e l’interesse pubblico a prevenire fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo.

Le ricorrenti sostengono, invero, che l’amministrazione comunale avrebbe distinto immotivatamente ed irragionevolmente gli orari a seconda delle forme di gioco e a seconda del luogo ove sono collocati gli apparecchi: l’accesso nelle “sale gioco” è consentito dalle 9 alle ore 24; nelle sale gioco è consentito il funzionamento degli apparecchi di cui al comma 6, art.110 Tulps, dalle 9 alle 12 e dalle 17 alle ore 22; i giochi di cui al comma 7 dell’art. 110 Tulps, se collocati in sale gioco, non hanno alcuna limitazione oraria; il funzionamento degli apparecchi commi 6 e 7 art.110 Tulps in esercizi commerciali o punti di vendita del gioco è consentito nell’orario 9 alle 12 e dalle 16 alle 21.

Sul punto, le istanti osservano che la Conferenza Unificata di cui all’articolo 8 del D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281, che ha concluso i suoi lavori con l’intesa del 7 settembre 2017, aveva individuato il punto di equilibrio tra i contrapposti interessi nella fissazione di un monte ore giornaliero di interruzione del gioco non superiore a sei ore. L’ordinanza sindacale neppure risulta preceduta da intese con l’Agenzia delle Dogane, come previsto nell’Intesa del 7.9.2017.

Riprendendo i passaggi salienti delle citate pronunce del Consiglio di Stato, la Sezione osserva che la giurisprudenza amministrativa ha da tempo precisato che il principio di proporzionalità impone all’amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 20 febbraio 2017, n. 746; sez. V, 23 dicembre 2016, n. 5443; sez. IV, 22 giugno 2016, n. 2753; sez. IV, 3 novembre 2015, n. 4999; sez. IV 26 febbraio 2015, n. 964).

Definito lo scopo avuto di mira, il principio di proporzionalità è rispettato se la scelta concreta dell’amministrazione è in potenza capace di conseguire l’obiettivo (idoneità del mezzo) e rappresenta il minor sacrificio possibile per gli interessi privati attinti (stretta necessità), tale, comunque, da poter essere sostenuto dal destinatario (adeguatezza).

La limitazione oraria mira a contrastare il fenomeno della ludopatia inteso come disturbo psichico che spinge l’individuo a concentrare ogni suo interesse sul gioco, in maniera ossessiva e compulsiva, con ovvie ricadute sul piano della vita familiare e professionale, oltre che con innegabile dispersione del patrimonio personale.

Al tal fine il Sindaco della città di Reggio Calabria ha limitato (gli orari dei pubblici esercizi in cui si svolgono attività di gioco o scommessa e) gli orari di funzionamento degli apparecchi di gioco.

La scelta è proporzionata, in primo luogo, poiché in potenza capace di conseguire l’obiettivo: mediante la riduzione degli orari è ridotta l’offerta di gioco; l’argomento addotto dalle ricorrenti secondo cui i soggetti affetti da ludopatia si indirizzerebbero verso altre forme di gioco – definite più subdole, rischiose o incontrollabili – prova troppo poiché dimostra che comunque è opportuno limitare già una delle possibili forme di gioco (le slot machines, appunto) se altre ve ne sono a disposizione. Resta in ogni caso una affermazione non dimostrata.

La considerazione esposta – come già anticipato – ha trovato già l’avallo della Corte costituzionale che, con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220, ha riconosciuto nella riduzione degli orari delle sale da gioco una legittima misura di contrasto alla ludopatia.

L’ordinanza limita l’orario di funzionamento degli apparecchi ad otto ore, concentrate nel periodo antimeridiano, pomeridiano e financo serale.

Ritiene il Collegio che la limitazione oraria stabilita dal Sindaco sia proporzionata perché comporta il minor sacrificio possibile per l’interesse dei privati gestori delle sale da gioco in relazione all’interesse pubblico perseguito: resta consentita l’apertura al pubblico dell’esercizio (dalle ore 9 alle 24), che potrà, dunque, continuare a svolgere la sua funzione ricreativa (con eventuale vendita di altri generi di somministrazione), mentre sono limitati i tempi di funzionamento degli apparecchi il cui utilizzo viene distribuito, in modo equilibrato e bilanciato, nell’arco dell’intera giornata.

La ragione è comprensibile: si inducono i soggetti maggiormente a rischio ad indirizzare le ore di maggiore esposizione al rischio verso altri interessi, lavorativi, culturali, di attività fisica, distogliendo l’attenzione dal gioco.

Si tratta, infine, di misura adeguata perché, pur comportando, certamente, una riduzione dei ricavi, e, in questo senso, un costo per i privati, può essere sostenuta mediante una diversa organizzazione dell’attività di impresa.

Misure analoghe, sia pure adottate con strumenti diversi, sono state considerate legittime dalla giurisprudenza amministrativa (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 27 novembre 2018, n. 6714; V, 6 settembre 2018, n. 5237; 8 agosto 2018, n. 4867; V, 23 luglio 2018, n. 4439; V, 11 luglio 2018, n. 4224; V 13 giugno 2016, n. 2519; sez. V, 28 marzo 2018, n. 1933; V 22 ottobre 2015, n. 4861; sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794; sez. V, 30 giugno 2014, n. 3271).

Si deve aggiungere, inoltre, che la disciplina statale in materia di lotta alla ludopatia è ora posta dalla L. 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) che, all’art. 1, comma 936, ha previsto che “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”, così elevando le scelte assunte in sede di Conferenza unificata a principi generali della materia (sul punto, ma quanto al diverso profilo delle distanze dei c.d. luoghi sensibili, si è espressa Corte Cost. 11 maggio 2017, n. 108).

La Conferenza unificata ha concluso i suoi lavori con l’intesa sancita nella seduta del 7 settembre 2017: nell’ambito delle “scelte in via di attuazione e da fare” viene richiamata la possibilità di “Riconoscere agli Enti locali la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a 6 ore complessive di interruzione quotidiana di gioco”. Rileva anche la seguente clausola: “Le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione o Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque ad esplicare la loro efficacia.”.

Ed è questo il caso che ricorre in specie, in cui la Regione Calabria ha introdotto misure di maggiore tutela, la cui efficacia persiste nell’ordinamento giuridico.

Parte ricorrente ha anche lamentato un deficit istruttorio in relazione alla mancata verifica in concreto delle esigenze della popolazione effettivamente esposta e coinvolta dal fenomeno del gioco d’azzardo.

La Sezione osserva che la Corte costituzionale, in diverse pronunce, ha esattamente identificato l’interesse tutelato da dette misure (in primo luogo, nella sentenza 10 novembre 2011, n. 300, in cui era in discussione la legittimità costituzionale della legge della Provincia autonoma di Bolzano 22 novembre 2010, n. 13, e poi nella sentenza 11 maggio 2017, n. 108 relativa alla L.R. Puglia 13 dicembre 2013, n. 43, ed infine, nella sentenza 27 marzo 2019, n. 27 relativa alla L.R. Abruzzo 29 ottobre 2013, n. 40).

La Corte costituzionale ha affermato che siffatte misure perseguono in via preminente “finalità di carattere socio – sanitario”, in quanto “sono dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio-assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica”; esse, pertanto, “si preoccupano delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti.”.

Il principio che viene all’evidenza nella tematica in esame, e che consente di superare le critiche mosse dalle ricorrenti, è pertanto quello di precauzione; principio ormai immanente l’ordinamento giuridico (di origine eurounitaria), che permette di reagire rapidamente e anche in anticipo di fronte a un possibile pericolo per la salute umana.

Per cui, la mancanza in tesi di specifici dati tecnici nel territorio di Reggio Calabria, seppure non consente una valutazione completa del rischio, non deve ritenersi, in astratto, di ostacolo all’applicazione di tale principio, la cui applicazione al caso di specie ha lo scopo di impedire, recte prevenire, la diffusione del gioco d’azzardo riconosciuto obiettivamente come pericoloso per la salute umana.

La circostanza che lo Stato ne consenta, comunque, l’esercizio non deve apparire contraddittorio, poiché rientra nella discrezionalità politica del Legislatore la scelta dei mezzi di regolazione dei fenomeni sociali, una volta che questi hanno raggiunto un livello di diffusione tale sul territorio nazionale da giustificarne la disciplina legale, in funzione di contrasto e abbattimento della pratica illecita delle scommesse clandestine, notoriamente governato dalla criminalità organizzata.

Parte ricorrente ha lamentato, infine, il vulnus dei principi costituzionali in tema di libera iniziativa economica, immotivatamente compressa e irragionevolmente limitata (vulnus anche all’art. 3 Cost.).

La Sezione osserva che l’articolo 41 Cost. consente al legislatore di stabilire limiti all’iniziativa economica imprenditoriale a tutela della “utilità sociale” – intesa come locuzione comprensiva di tutti i diritti che ricevono pari tutela a livello costituzionale, tra i quali, in primo luogo, il diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost. – poiché nei casi, come quello in esame, di possibile interferenza dell’attività imprenditoriale con la salute dei cittadini, è consentito al legislatore di porre limiti all’esercizio della prima nel rispetto di un necessario e opportuno bilanciamento degli interessi.

Non v’è, poi, contrasto con l’art. 3 Cost., perché, come ormai chiarito per tutte le considerazioni in precedenza svolte, non è irragionevole la scelta di disincentivare la frequenza degli apparecchi da gioco così da spingerne l’utilizzo in fasce orarie predeterminate in modo da contrastare il fenomeno della ludopatia; né la misura appare discriminatoria avendo, anzi, il legislatore regionale considerato tutti gli esercizi commerciali nei quali possono essere installati apparecchi da gioco.

Per completezza, la Sezione osserva, da ultimo, che neppure la limitazione degli orari s’appalesa in contrasto con gli articoli del T.F.U.E. – Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nella parte in cui riconoscono la libertà di stabilimento e la libera concorrenza. Sul punto, è sufficiente richiamare le considerazioni ampiamente svolte dalle sentenze del Consiglio di Stato, sez. V, n. 8298/2019; sez. VI, 19 marzo 2019, n. 1806; sez. V, n. 6714/2018; Cass. civ., ss.uu., 29 maggio 2019, n. 14697).

In conclusione, per quanto sin qui argomentato, il ricorso in esame è infondato e deve essere, pertanto, respinto, con assorbimento della domanda cautelare.

P.Q.M.

La Sezione esprime il parere che il ricorso debba essere respinto”.