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Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) con sentenza ha respinto il ricorso del concessionario per il gioco pubblico Global Starnet contro l’Agenzia delle dogane e dei monopoli – Ministero dell’economia e delle finanze, per l’annullamento del provvedimento con cui è stata disposta la decadenza della concessione.

«1. La ricorrente la–OMISSIS-. è titolare, dal 22 ottobre 2010, della concessione per il gioco del bingo n. 293/T3/TL/10/R, essendo subentrata, a seguito di cessione di ramo d’azienda, nella titolarità della convenzione stipulata da Tertziz Holdings Limited il 17 dicembre 2008. L’attività è esercitata dalla società in regime di proroga ex lege, ai sensi dell’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 e la convenzione di concessione è stata integrata con atto del 21 aprile 2016.

Il cento per cento del capitale sociale della società ricorrente è detenuto da -OMISSIS-, società anch’essa operante nel settore dei giochi pubblici, nei cui confronti l’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha adottato il provvedimento di decadenza della concessione prot. 33796 del 27 marzo 2017.

2. Con la proposizione del ricorso introduttivo del presente giudizio,-OMISSIS- ha impugnato il provvedimento dell’Agenzia del 26 luglio 2017, emesso in relazione al procedimento di decadenza della concessione avviato con la nota del 28 aprile 2017. In particolare, controdeducendo alle osservazioni presentate dall’odierna ricorrente, il provvedimento evidenzia la sussistenza di due autonome cause di decadenza della concessione, rinvenibili:

– nell’applicazione della previsione dell’articolo 24, comma 25, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, il quale vieta il mantenimento di concessioni in materia di giochi pubblici in favore del soggetto partecipato, anche indirettamente, in misura superiore al due per cento del capitale o patrimonio, da persone fisiche che risultino condannate, anche con sentenza non definitiva, ovvero imputate per uno dei delitti previsti dalla stessa disposizione, tra i quali figura quello di cui all’articolo 416, primo e secondo comma, c.p.; ciò in considerazione del rinvio a giudizio, per quest’ultimo delitto, del titolare in via indiretta della totalità del pacchetto azionario di -OMISSIS-, a sua volta titolare del cento per cento delle quote di–OMISSIS-.;

– nel venir meno del rapporto fiduciario con l’Amministrazione, a causa della decadenza della concessione già pronunciata nei confronti di -OMISSIS-.

Ciò posto, il provvedimento impugnato stabilisce che “Tuttavia, il procedimento di decadenza della concessione avviato con nota del 28 aprile 2017, prot. R.U. 44496/2017 sarà concluso contestualmente alla produzione di efficacia del provvedimento prot. 33796 del 27 marzo 2017 inerente la decadenza della -OMISSIS- in quanto ad esso consequenziale”.

3. Nel censurare il suddetto provvedimento, la ricorrente ha allegato:

I) violazione degli articoli 3, 27, 41 e 97 della Costituzione, dell’articolo 45 della direttiva 2004/18, dell’articolo 38 della direttiva 2014/23, dell’articolo 24, commi 25 e 37, del decreto legge n. 98 del 2011, della convenzione di concessione, e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, nonché eccesso di potere per carenza dei presupposti e difetto di istruttoria, carenza e illogicità della motivazione, ingiustizia manifesta e illogicità, sviamento; ciò in quanto la decadenza è stata disposta in relazione al rinvio a giudizio del socio di riferimento di -OMISSIS-, per il delitto di associazione per delinquere semplice di cui all’articolo 416 c.p., rientrante tra i reati indicati all’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011; tuttavia, la convenzione di concessione non prevederebbe il rinvio a giudizio per il predetto reato quale causa di decadenza, per cui l’Agenzia avrebbe adottato il provvedimento impugnato applicando retroattivamente una disposizione normativa – ossia l’articolo 24, comma 25, ora citato – il cui ambito di operatività sarebbe espressamente circoscritto alle sole gare successive alla sua entrata in vigore; la strumentalità della posizione assunta dall’Agenzia emergerebbe anche in considerazione della circostanza che il rinvio a giudizio era noto da quasi due anni, e tuttavia ciò non aveva portato ad alcuna contestazione; l’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011 non potrebbe comunque trovare applicazione nei confronti di-OMISSIS-, atteso che: (a) si tratterebbe di norma applicabile solo alle gare bandite successivamente all’entrata in vigore della disposizione, e non quindi alla ricorrente, la quale opera in base alla convenzione di concessione del 22 ottobre 2010, in proroga, integrata con atto del 21 aprile 2016; (b) la disposizione, intesa nel senso e con la portata applicativa attribuitile dall’Agenzia, si porrebbe in contrasto con il principio di presunzione di innocenza di cui all’articolo 27 della Costituzione, con l’articolo 45 della direttiva 2004/18, nonché con l’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2014/23 sui contratti di concessione, ove l’esclusione dell’operatore economico è riferita all’ipotesi di condanna con sentenza definitiva, e non invece al mero rinvio a giudizio; l’operato dell’Agenzia si porrebbe anche in contrasto con il principio di proporzionalità; d’altro canto, sarebbe di per sé incostituzionale – per violazione degli articoli 3, 27 e 41 della Costituzione – l’esclusione da una gara di un operatore per la mera assunzione della qualità di imputato: a maggior ragione sarebbe incostituzionale far discendere da tale circostanza la revoca di concessioni in corso da anni e che hanno comportato investimenti e l’organizzazione di una struttura operativa; emergerebbe anche una disparità di trattamento rispetto agli operatori economici attivi in settori diversi dal gioco; ancora, sarebbe riscontrabile la violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), per la sproporzione della misura rispetto al sacrificio imposto alla proprietà e alla libertà d’impresa; inoltre, la legge non consentirebbe all’Agenzia di valutare discrezionalmente un rinvio a giudizio quale causa del venir meno del rapporto fiduciario con il concessionario;

II) violazione, sotto diversi profili, dei principi in materia di decadenza dalle concessioni e dei principi di buon andamento, proporzionalità ed adeguatezza, violazione della convenzione di concessione, eccesso di potere sotto plurimi profili e sviamento; ciò in quanto sarebbero disattese la regola della tipicità e tassatività delle ipotesi di decadenza e le previsioni della convenzione che tali cause stabiliscono, nessuna delle quali ricorrerebbe nel caso di specie; in particolare, l’Agenzia non potrebbe fare leva sul tenore dell’articolo 13 della convenzione di concessione, laddove la disposizione contempla la possibilità di dichiarare la decadenza non solo in seguito all’adozione di “misure cautelari o provvedimenti di rinvio a giudizio per tutte le ipotesi di reato di cui alla legge 19 marzo 1990, n. 55”, ma anche “per ogni altra ipotesi di reato suscettibile di far venire meno il rapporto fiduciario con Aams”, poiché quest’ultima clausola recherebbe una previsione generica e già espunta nel testo vigente da altre convenzioni stipulate dall’Agenzia con gli operatori del settore del gioco pubblico; la possibilità di comminare la decadenza della concessione sulla base di valutazioni discrezionali sarebbe stata esclusa, del resto, anche dalla Corte di Giustizia, nella sentenza del 16 febbraio 2012 nelle cause riunite C-72/10 e C-77/10; nel caso di specie, invece, la decadenza sarebbe comminata quale mera conseguenza della decadenza, a monte, della concessione rilasciata a -OMISSIS-, in violazione della regola della tipicità e manifestando, con ciò, l’intento sviato di estromettere la ricorrente dal novero dei concessionari.

4. Si sono costituiti in giudizio l’Agenzia delle dogane e dei monopoli e il Ministero dell’economia e delle finanze.

5. Alla camera di consiglio del 6 dicembre 2017 la ricorrente ha rinunciato alla misura cautelare richiesta.

6. All’udienza pubblica fissata la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è infondato.

8. La trattazione del primo motivo di impugnazione impone di affrontare le seguenti questioni:

(i) se la previsione di decadenza obbligatoria stabilita dall’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011 sia applicabile con riferimento alla convenzione in essere con-OMISSIS-;

(ii) in caso di risposta affermativa alla precedente questione, se i dubbi di legittimità costituzionale della suddetta previsione normativa, prospettati dalla parte ricorrente, superino il filtro della valutazione di non manifesta infondatezza e debbano, conseguentemente, essere rimessi al vaglio della Corte costituzionale;

(iii) sempre in caso di risposta affermativa alla prima questione, se emergano, e debbano eventualmente essere rimessi alla Corte di giustizia dell’Unione europea, i profili di incompatibilità europea parimenti prospettati dalla ricorrente.

9. Cominciando dalla questione sub (i), occorre tenere presente che la disposizione del richiamato articolo 24, comma 25, stabilisce che “…non può partecipare a gare o a procedure ad evidenza pubblica né ottenere il rilascio o rinnovo o il mantenimento di concessioni in materia di giochi pubblici il soggetto il cui titolare o il rappresentante legale o negoziale ovvero il direttore generale o il soggetto responsabile di sede secondaria o di stabili organizzazioni in Italia di soggetti non residenti, risulti condannato, anche con sentenza non definitiva, ovvero imputato, per uno dei delitti previsti dagli articoli 2 e 3 del decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 e dagli articoli 314, 316, 317, 318, 319, 319-ter, 320, 321, 322, 323, 416, 416-bis, 644, 648, 648-bis e 648-ter del codice penale ovvero, se commesso all’estero, per un delitto di criminalità organizzata o di riciclaggio di denaro proveniente da attività illecite. Il medesimo divieto si applica anche al soggetto partecipato, anche indirettamente, in misura superiore al 2 per cento del capitale o patrimonio da persone fisiche che risultino condannate, anche con sentenza non definitiva, ovvero imputate, per uno dei predetti delitti…”.

Il successivo comma 26 prescrive, poi – per quanto qui rileva – che venga disposta la revoca della concessione “…qualora nel corso della concessione vengono meno i requisiti previsti dal presente comma e dai commi 24 e 25…”.

Infine, il comma 27 prevede che “Le disposizioni di cui ai commi da 24 a 26 trovano applicazione per le gare indette successivamente all’entrata in vigore del presente decreto legge”.

9.1 Al riguardo, la ricorrente sostiene che la fattispecie di decadenza obbligatoria non sarebbe applicabile nei suoi confronti, perché l’ambito applicativo della previsione sarebbe chiaramente delimitato dal comma 27 soltanto alle nuove concessioni, originanti dalle nuove gare bandite dall’Amministrazione.-OMISSIS-, tuttavia, non si troverebbe in questa situazione, essendo titolare di una convenzione di concessione risalente al 2010.

In questa prospettiva, anche il riferimento, contenuto al comma 25, al “mantenimento” delle concessioni – e quindi alla necessità di prendere in considerazione la permanenza dei requisiti morali stabiliti dalla previsione normativa – si riferirebbe pur sempre alle sole concessioni originanti dallo svolgimento delle nuove gare e, quindi, non sarebbe applicabile alle convenzioni precedenti, quale quella di cui è titolare la ricorrente.

9.2 Il Collegio non reputa di poter accedere all’interpretazione proposta dalla società, dovendo ritenersi, al contrario, che la previsione normativa, nella parte in cui esclude – in presenza delle situazioni indicate – il “mantenimento” delle concessioni in essere, sia applicabile a tutte le concessioni, a prescindere dal momento dell’instaurazione del rapporto concessorio.

Questa conclusione risulta non solo supportata da argomenti di carattere letterale e logico-sistematico, ma – soprattutto – imposta all’interprete dall’obbligo imprescindibile, tra più possibili interpretazioni della previsione normativa, di prescegliere quella compatibile con i principi costituzionali ed europei, secondo quanto si dirà.

9.2.1 Deve anzitutto osservarsi che, dal punto di vista letterale, la disposizione limitativa contenuta al comma 27 circoscrive l’ambito applicativo del comma 24 alle “gare” indette successivamente all’entrata in vigore del decreto legge n. 98 del 2011. Questo dato induce a ritenere che la limitazione sia correlata alle sole previsioni, contenute ai commi precedenti, specificamente riferite alle procedure di gara: in questa prospettiva, l’esclusione dei concorrenti prevista dal comma 25 dovrà valere, quindi, per le gare future, e non invece per quelle in corso. Il comma 27 nulla dice, dal punto di vista letterale, con riferimento ai rapporti concessori in essere.

Né può ritenersi che, così intesa, la previsione del comma 27 affermi una regola ovvia (l’applicazione delle norme sui requisiti di gara solo alle gare future) e sia quindi priva di una propria portata precettiva, perché la delimitazione dell’obbligo di esclusione dei concorrenti con riguardo alle procedure future vale a chiarire il regime transitorio della nuova disciplina, stabilendo che la fase di valutazione dei requisiti di partecipazione non dovesse essere ripetuta per le gare relative al settore dei giochi già in corso di svolgimento al momento dell’entrata in vigore della previsione normativa.

9.2.2 Dal punto di vista logico-sistematico deve, poi, tenersi presente che la previsione originaria dell’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011 aveva ad oggetto solo l’esclusione dei concorrenti dalle gare relative ai giochi pubblici e il rinnovo delle concessioni, in presenza dell’accertata pendenza di procedimenti penali a carico dei soggetti indicati dalla stessa disposizione. Il riferimento al divieto del “mantenimento” delle concessioni è stato, invece, introdotto nel suddetto comma successivamente, ad opera dell’articolo 10, comma 1, lett. b) del decreto legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44.

La volontà così espressa dal legislatore è stata, quindi, quella di estendere la necessità del costante riscontro dei requisiti di moralità di cui al comma 25 a tutte le concessioni, anche a quelle precedenti l’entrata in vigore della nuova disciplina.

Non può, invece, ritenersi che la verifica in ordine al “mantenimento” di tali requisiti sia anch’essa circoscritta, ai sensi del comma 27, alle sole concessioni originanti dalle gare future, perché così intesa la previsione sarebbe priva di alcuna concreta portata applicativa. Come sopra ricordato, infatti, il comma 26 già prevedeva l’obbligo di revocare la concessione “qualora nel corso della concessione vengono meno i requisiti” di cui al comma 25. Era, perciò, già previsto che, per i partecipanti alle gare future, nei confronti dei quali il possesso dei requisiti era destinato ad essere verificato in corso di procedura, dovesse essere disposta la revoca della concessione in caso di perdita successiva dei requisiti stessi. Se, perciò, la novella introdotta al comma 25, concernente la necessità – in via generale – del “mantenimento” dei requisiti morali del concessionario fosse stata circoscritta solo alle nuove gare, essa sarebbe stata del tutto inutile, perché ripetitiva di quanto già stabilito al comma 26.

La tecnica normativa utilizzata (novellazione di una disposizione esistente) e la necessità di attribuire una concreta portata applicativa alla disposizione normativa devono, perciò, indurre l’interprete a ritenere che l’estensione dei requisiti di cui al comma 25 anche al “mantenimento” delle concessioni abbia avuto l’effetto proprio di richiedere tali requisiti morali anche agli operatori che non avevano partecipato alle nuove gare e nei confronti dei quali non poteva, quindi, essere disposta la revoca delle concessioni ai sensi del comma 26, ossia per il venir meno del requisito inizialmente posseduto e già verificato al tempo della gara.

9.2.3 E’, infine, dirimente in favore dell’interpretazione qui accolta la considerazione che un’interpretazione della disposizione normativa che circoscrivesse la necessità del costante possesso dei requisiti morali alle sole concessioni assegnate o rinnovate dopo l’entrata in vigore del decreto legge n. 98 del 2011 porrebbe seri dubbi di compatibilità costituzionale ed europea.

Tutti i concessionari sono, infatti, titolari di un rapporto di durata con lo Stato e ugualmente esercitano munera pubblici. Richiedere solo per alcuni di essi, e non per tutti, il possesso e il mantenimento di rigorosi requisiti morali non solo risulterebbe ingiustificatamente discriminatorio e, quindi, lesivo del principio di uguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione, ma si porrebbe anche in contrasto con i principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, di cui all’articolo 97 della Costituzione. Ciò in quanto l’interesse pubblico cui la norma è preordinata è identico in relazione a tutti gli operatori, ma – seguendo l’interpretazione proposta dalla ricorrente – verrebbe ad essere perseguito solo nei confronti di alcuni di essi, consentendo ad altri di porsi in situazioni che il legislatore ha ritenuto idonee a determinare, ipso iure, il venir meno della fiducia nel concessionario.

Sarebbero, inoltre, lesi i principi di par condicio tra gli operatori e di tutela della concorrenza, poiché i rigorosi requisiti di moralità stabiliti dalla disciplina normativa in esame comporterebbero l’esclusione dalle gare e la revoca delle concessioni solo per alcuni operatori, tenuti ad assicurare il costante possesso di tali requisiti, e non invece per tutti.

10. Posto, quindi, che la portata applicativa dell’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011 deve ritenersi riferita anche al mantenimento delle concessioni già in essere, deve concludersi che la previsione sia applicabile anche nei confronti della concessione rilasciata in favore di-OMISSIS-.

Non può, infatti, ravvisarsi alcun ostacolo in tal senso nella circostanza che la relativa fattispecie non sia prevista nella convenzione di concessione, trattandosi di norma imperativa, destinata a imporsi immediatamente sulla regolazione convenzionale precedente.

Neppure può ravvisarsi alcun profilo di applicazione retroattiva della stessa disposizione, poiché il divieto di “mantenimento” delle concessioni, in presenza delle condizioni indicate, non può che operare dalla data di entrata in vigore della novella introdotta con il decreto legge n. 16 del 2012. E, d’altro canto, non può escludersi che ragioni imperative impongano al legislatore di stabilire che, da un determinato momento, i concessionari di Stato debbano dimostrare il possesso di più rigorosi standard di moralità, secondo quanto si dirà meglio nel prosieguo.

11. Venendo alla questione sopra indicata sub (ii), il Collegio ritiene che i dubbi di legittimità costituzionale della disposizione normativa siano manifestamente infondati.

11.1 La ricorrente lamenta, a questo proposito, che la grave conseguenza della decadenza della concessione sia prevista in dipendenza del mero rinvio a giudizio per uno dei delitti indicati, senza attendere una sentenza di condanna, e neppure una condanna definitiva. Secondo l’avviso della parte, sarebbe con ciò violato il principio della presunzione di innocenza, stabilito all’articolo 27, secondo comma, della Costituzione. Sarebbero inoltre violati anche gli articoli 3, 41 e 97 della Costituzione, oltre che l’articolo 1 del Protocollo n. 1 della CEDU, per la sproporzione tra la grave incidenza sull’impresa della misura della decadenza e l’interesse concretamente perseguito dal legislatore.

11.2 Al riguardo, deve tuttavia osservarsi che la previsione della decadenza delle concessioni in dipendenza anche del rinvio a giudizio per determinati reati non costituisce una misura dettata con finalità sanzionatorie, bensì a tutela dell’interesse pubblico a che le concessioni relative al settore dei giochi siano del tutto immuni da potenziali rischi di illecita contaminazione da parte di soggetti che potrebbero aver commesso alcuni delitti, di particolare gravità, specificamente individuati. Non si tratta, quindi, di una misura avente una finalità afflittiva nei confronti di soggetti la cui colpevolezza non è stata accertata e che devono, quindi, presumersi innocenti, bensì di una previsione che mira ad anticipare la tutela apprestata a presidio di un settore particolarmente sensibile per gli interessi erariali e soggetto a un rischio specifico di infiltrazioni criminali, quale quello dei giochi pubblici.

In questa prospettiva, deve tenersi presente che la Corte costituzionale ha già avuto modo di evidenziare che quello dei giochi pubblici è un ambito particolarmente delicato, “nel quale i valori e gli interessi coinvolti appaiono meritevoli di speciale e continua attenzione da parte del legislatore” (C. cost. n. 56 del 2015).

La misura di cui all’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011 presenta, inoltre, profili di similitudine rispetto allo schema cui sono improntate le previsioni del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, in tema di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo in dipendenza di determinate condanne. Le previsioni normative contenute in quest’ultimo decreto legislativo hanno, peraltro, superato indenni il vaglio della Corte costituzionale, la quale ha posto l’accento proprio sulla finalità perseguita dal legislatore, che non consiste nell’intento di comminare una sanzione accessoria nei confronti degli autori di determinati illeciti, bensì nel perseguimento del diverso fine dell’imparzialità e del buon andamento dell’amministrazione, in attuazione dell’articolo 97 della Costituzione. In questa prospettiva, la Corte ha affermato, in particolare, che “Se è vero che la condanna non definitiva non autorizza, in virtù dell’art. 27, secondo comma, Cost. (…) a presumere accertata l’esistenza di «una situazione di indegnità morale», è anche vero che la permanenza in carica di chi sia stato condannato anche in via non definitiva per determinati reati che offendono la pubblica amministrazione può comunque incidere sugli interessi costituzionali protetti dall’art. 97, secondo comma, Cost., che affida al legislatore il compito di organizzare i pubblici uffici in modo che siano garantiti il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione, e dall’art. 54, secondo comma, Cost., che impone ai cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche «il dovere di adempierle con disciplina ed onore».” (così Corte cost., n. 236 del 2015).

La Corte ha, quindi, chiaramente affermato che la presunzione di innocenza non è intaccata dalle previsioni normative che, in particolari ambiti, stabiliscano misure di carattere amministrativo e non penale, dirette esclusivamente a tutela dell’interesse pubblico, operanti in un momento anteriore rispetto all’accertamento della commissione di un reato con sentenza definitiva.

Nel caso dell’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011, la situazione del rinvio a giudizio è stata presa in considerazione dal legislatore non al fine di anticipare il giudizio di colpevolezza nei confronti di chi è soltanto imputato, bensì per la sua rilevanza dal punto di vista esclusivamente amministrativo, ossia sotto il profilo della tutela degli interessi pubblici sottesi al particolare settore dei giochi pubblici. In altri termini, il legislatore ha inteso stabilire che, laddove il giudice per le indagini preliminari abbia ritenuto che il pubblico ministero sia in possesso di elementi astrattamente idonei a sostenere l’accusa in un giudizio penale, ciò determini sufficienti elementi di pericolo per l’interesse pubblico, nell’ambito strettamente inerente allo specifico settore considerato, da determinare la necessità di recidere ogni rapporto con il concessionario. Lo scopo è, quindi, quello di evitare che soggetti che esercitano munera pubblici e che gestiscono rilevanti flussi finanziari, in parte destinati all’Erario, possano proseguire nell’esercizio dell’attività loro affidata in presenza di un rischio di contaminazione criminale riscontrato mediante il vaglio, in sede giurisdizionale, degli elementi in possesso della pubblica accusa.

11.3 Non può poi ritenersi che, nel caso specifico, tale misura sia sproporzionata, in quanto diretta a incidere, a seguito della mera disposizione del rinvio a giudizio per determinati delitti, su una concessione già rilasciata, e che pure ha comportato ingenti investimenti da parte del concessionario.

Al riguardo, deve anzitutto osservarsi che la possibilità, per il legislatore, di dettare previsioni immediatamente incidenti sui rapporti con i concessionari di giochi è stata espressamente affermata dalla Corte costituzionale nella pronuncia n. 56 del 2015, già richiamata. La Corte ha, infatti, chiarito che “il valore del legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova sì copertura costituzionale nell’art. 3 Cost., ma non già in termini assoluti e inderogabili”. E ciò in quanto – tra l’altro – “interessi pubblici sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con l’unico limite della proporzionalità dell’incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico perseguiti. (…)

A maggior ragione ciò vale per rapporti di concessione di servizio pubblico, come quelli investiti dalle norme censurate, nei quali, alle menzionate condizioni, la possibilità di un intervento pubblico modificativo delle condizioni originarie è da considerare in qualche modo connaturata al rapporto fin dal suo instaurarsi. E ancor più, si può aggiungere, ciò deve essere vero, allorché si verta in un ambito così delicato come quello dei giochi pubblici, nel quale i valori e gli interessi coinvolti appaiono meritevoli di speciale e continua attenzione da parte del legislatore.”.

D’altro canto, le conseguenze della decadenza, pur indubitabilmente gravi, a carico del patrimonio del concessionario sono giustificate, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, operato dal legislatore, dall’esigenza di evitare il rischio che, nelle more della celebrazione del processo, e fino alla sentenza definitiva di condanna, possano determinarsi danni ben più gravi a carico dell’interesse pubblico e delle ragioni erariali, a causa del mantenimento in essere di concessioni di giochi pubblici affidate a soggetti che potrebbero risultare responsabili di delitti dotati di una specifica portata lesiva.

12. Per ragioni in parte analoghe vanno, poi, esclusi i profili di incompatibilità della disposizione con le norme europee.

12.1 Non emerge, anzitutto, il contrasto con l’articolo 45 della direttiva 2004/18/CE e con l’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2014/23/CE, trattandosi, in entrambi i casi, di disposizioni non ostative alla previsione nazionale.

La direttiva 2004/18/CE, in base alle previsioni contenute all’articolo 17, non si applica alle concessioni di servizi, nei confronti delle quali vige esclusivamente la disciplina dettata dall’articolo 3, che non presenta alcuna attinenza con il caso in esame, poiché declina in un particolare ambito il principio di non discriminazione in base alla nazionalità.

Non è poi d’ostacolo la disciplina direttiva 2014/23/CE, la quale ha un ambito di operatività limitato nel settore dei giochi pubblici. Il “considerando” (35) chiarisce, infatti, che “La presente direttiva non dovrebbe pregiudicare la libertà degli Stati membri di scegliere, conformemente al diritto dell’Unione, le modalità di organizzazione e di controllo dell’esercizio dell’attività dei giochi d’azzardo, anche mediante autorizzazioni”, aggiungendo che “È opportuno escludere dall’ambito di applicazione della presente direttiva le concessioni relative alla gestione di lotterie aggiudicate da uno Stato membro ad un operatore economico sulla base di un diritto esclusivo concesso mediante una procedura non ad evidenza pubblica…”. E tale esclusione è giustificata, tra l’altro, proprio “dalla necessità di preservare la possibilità per gli Stati membri di regolare a livello nazionale il settore dei giochi d’azzardo in virtù dei loro obblighi di tutela dell’ordine pubblico e sociale”.

12.2 Sotto altro profilo, deve tenersi presente che la Corte di giustizia dell’Unione europea ha affermato che una normativa nazionale, la quale subordini l’esercizio di un’attività economica all’ottenimento di una concessione e preveda varie ipotesi di decadenza della concessione, costituisce astrattamente un ostacolo alle libertà garantite dagli articoli 49 e 56 TFUE (C. giust. 16 febbraio 2012, nelle cause riunite C 72/10 e C 77/10). Le restrizioni alle libertà economiche fondamentali sono, tuttavia, ammesse laddove integrino misure derogatorie espressamente previste dal Trattato, ovvero se possano essere giustificate, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da motivi imperativi di interesse generale (C. Giust, Sez. IV, 13 settembre 2007, causa C-260/04; C. giust., Grande Sez., 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04).

In questa prospettiva, la Corte ha affermato che tra le restrizioni esplicitamente consentite dal Trattato rientrano le ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, espressamente previste dagli articoli 51 TFUE e 52 TFUE, applicabili anche in materia di libera prestazione di servizi ai sensi dell’articolo 62 TFUE (C. giust., Sez. III, 22 gennaio 2015, causa C-463/13). Quanto ai motivi imperativi di interesse generale idonei a consentire la deroga alle libertà economiche fondamentali assicurate dai trattati, la giurisprudenza della Corte ha enucleato, in particolare, gli obiettivi di tutela dei consumatori, di prevenzione della frode e dell’incitazione dei cittadini ad una spesa eccessiva collegata al gioco, nonché di prevenzione di turbative all’ordine sociale (C. giust., Sez. IV, 13 settembre 2007, causa C-260/04; C. giust., Grande Sez., 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04).

Per quanto riguarda specificamente la normativa italiana in materia di giochi d’azzardo, la Corte ha dichiarato che l’obiettivo attinente alla lotta contro la criminalità collegata a tali giochi è idoneo a giustificare le restrizioni alle libertà fondamentali derivanti da tale normativa, purché tali restrizioni soddisfino il principio di proporzionalità e nella misura in cui i mezzi impiegati siano coerenti e sistematici (C. giust., Sez. III, 12 settembre 2013, cause riunite C-660/11 e C-8/12). Peraltro, la disciplina dei giochi d’azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale. Conseguentemente, in mancanza di un’armonizzazione a livello dell’Unione, gli Stati membri sono liberi, in linea di principio, di stabilire gli scopi della loro politica in materia di gioco d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di tutela perseguito (C. giust., Sez. III, 22 gennaio 2015, causa C-463/13; C. giust., Sez. III, 12 giugno 2014, causa C-156/13). Per tale ragione, in questo specifico settore, le autorità nazionali dispongono di un ampio potere discrezionale per stabilire quali siano le esigenze che la tutela del consumatore e dell’ordine sociale comporta e, a condizione che siano inoltre rispettati i requisiti stabiliti dalla giurisprudenza della Corte, spetta a ciascuno Stato membro decidere se, nel contesto dei legittimi scopi da esso perseguiti, sia necessario vietare totalmente o parzialmente attività riconducibili ai giochi e alle scommesse, oppure soltanto limitarle e prevedere a tal fine modalità di controllo più o meno rigorose (C. giust., Sez. III, 22 gennaio 2015, causa C-463/13; C. giust., Sez. III, 12 giugno 2014, causa C-156/13).

Deve, infine, tenersi presente che le restrizioni imposte dagli Stati membri devono soddisfare le condizioni risultanti dalla giurisprudenza della Corte per quanto concerne la loro proporzionalità, nel senso che devono essere idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non eccedere quanto è necessario per il suo raggiungimento; una normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo invocato solo se essa soddisfa effettivamente l’esigenza di conseguirlo in modo coerente e sistematico (C. giust., Sez. III, 22 gennaio 2015, causa C-463/13; C. giust., Sez. III, 30 aprile 2014, causa C-390/12; C. giust., Grande Sez., 8 settembre 2009, causa C-42/07).

Spetta, infine, al giudice nazionale verificare il rispetto di tali condizioni, incluso il principio di proporzionalità (C. giust., Sez. III, 30 aprile 2014, causa C-390/12; C. giust., Sez. VIII, 30 giugno 2011, causa C-212/08), che deve essere valutato in rapporto agli obiettivi perseguiti dalla normativa nazionale, la cui identificazione parimenti spetta al giudice nazionale (C. giust., Sez. III, 12 giugno 2014, causa C-156/13).

12.3 In ossequio ai principi sin qui esposti, deve ritenersi che, come sopra detto, lo scopo che la previsione dell’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011 ha inteso perseguire consiste nell’interesse pubblico a evitare la contaminazione, anche potenziale, del settore dei giochi da parte di infiltrazioni criminali e a dare certezza del fatto l’attività del concessionario sia costantemente conforme all’interesse pubblico e non pregiudizievole per le ragioni erariali. Così inquadrati gli obiettivi della previsione normativa, deve ritenersi che la misura stabilita dal legislatore (e, in particolare, la decadenza della concessione) sia coerente e proporzionata rispetto all’obiettivo, per le ragioni sopra esposte, e alle quali si rinvia.

Non può, invece, accedersi alla tesi della ricorrente, la quale ritiene che, nel caso di specie, dovrebbero trovare applicazione le considerazioni svolte dalla Corte di giustizia nella sentenza del 16 febbraio 2012, resa nelle cause riunite C-72/10 e C-77/10, laddove si è affermato che “sebbene in determinate circostanze possa rivelarsi giustificato adottare misure preventive nei confronti di un operatore di giochi d’azzardo sospettato, sulla base di indizi concludenti, di essere implicato in attività criminali, un’esclusione dal mercato in virtù della decadenza della concessione dovrebbe, in linea di principio, essere considerata proporzionata all’obiettivo della lotta contro la criminalità unicamente nel caso in cui fosse fondata su una sentenza avente autorità di giudicato e riguardante un delitto sufficientemente grave. Una legislazione che contempli, anche in modo temporaneo, l’esclusione di operatori dal mercato potrebbe essere considerata proporzionata unicamente a condizione di prevedere un’efficace possibilità di ricorso in sede giurisdizionale nonché un risarcimento del danno subìto nel caso in cui, in un momento successivo, tale esclusione si rivelasse ingiustificata”.

Al riguardo, deve tenersi presente anzitutto che la Corte espressamente enuncia tali affermazioni “in linea di principio”, rimettendo le ulteriori valutazioni al giudice del rinvio, il quale soltanto può apprezzare la proporzionalità della misura, che va valutata non in termini astratti, ma in relazione agli obiettivi perseguiti dalla normativa nazionale.

D’altro canto, più di recente la stessa Corte si è pronunciata in relazione a una controversia nella quale era parte -OMISSIS- (C. giust., 20 dicembre 2017, nella causa C-322/16), ribadendo che le misure restrittive delle libertà previste dai trattati devono essere valutate dal giudice del rinvio, al quale spetta verificare se tali “misure siano idonee a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti e non eccedano quanto è necessario per raggiungerli, segnatamente assicurandosi che la normativa nazionale in discussione nel procedimento principale risponda effettivamente all’intento di raggiungerli in modo coerente e sistematico” (cfr. paragrafi 51 e 52). La Corte ha, inoltre, evidenziato di aver “…già statuito che l’istituzione di un sistema di responsabilità oggettiva non è sproporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti, qualora tale sistema sia idoneo a incitare i soggetti interessati a rispettare le disposizioni di un regolamento e qualora gli obiettivi perseguiti rivestano un interesse generale tale da giustificare l’introduzione di un siffatto sistema (sentenza del 9 febbraio 2012, Urbán, C 210/10, EU:C:2012:64, punto 48)” (cfr. paragrafo 63).

12.4 Va, pertanto, ribadito che l’assoluta peculiarità e la particolare delicatezza del settore dei giochi siano idonei a giustificare una misura legislativa che, nel perseguimento delle finalità sopra dette, commini la decadenza della concessione in dipendenza di una situazione di grave pericolo per l’interesse pubblico, riscontrata in relazione alla valutazione resa dal giudice delle indagini preliminari con il rinvio a giudizio per determinati gravi delitti.

13. Da quanto sin qui esposto consegue il rigetto del primo motivo di ricorso.

14. Con il secondo motivo la ricorrente lamenta la violazione del principio di tipicità e nominatività delle cause di decadenza, sostenendo che le previsioni della convenzione di concessione non contemplerebbero la possibilità di caducare il rapporto concessorio per i motivi indicati nel provvedimento impugnato, se non in maniera del tutto residuale, in ragione della clausola generica contenuta all’articolo 13, comma 1, lett. d) della convenzione, ove è prevista la decadenza “per ogni altra ipotesi di reato suscettibile di far venire meno il rapporto fiduciario con Aams”.

14.1 Al riguardo, deve anzitutto evidenziarsi che l’idoneità dell’imputazione a carico del socio di riferimento di -OMISSIS-, controllante al cento per cento della ricorrente, a determinare il venir meno del rapporto fiduciario con-OMISSIS-, non deriva da una valutazione discrezionale dell’Agenzia, bensì dal giudizio reso direttamente dal legislatore, con l’emanazione del richiamato articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011.

14.2 In termini più generali, il provvedimento impugnato non risulta comunque affetto dalle censure articolate dalla ricorrente laddove fa discendere la decadenza della concessione dal venir meno del rapporto fiduciario con l’Agenzia, quale conseguenza della decadenza della concessione disposta a carico della controllante al cento per cento della ricorrente.

A tale conclusione si perviene – in disparte ogni altra considerazione – in virtù di quanto stabilito dall’articolo 3, comma 1, del decreto ministeriale 31 gennaio 2000, n. 29 (“Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco «Bingo» ai sensi dell’articolo 16 della L. 13 maggio 1999, n. 133”), richiamato nel provvedimento impugnato, il quale prevede che “Il Ministero delle finanze dichiara la decadenza dalla concessione quando vengano meno i requisiti per l’attribuzione della concessione di cui al presente regolamento e al relativo bando di gara”. E ciò in quanto la ricorrente, nella sua qualità di concessionaria di Stato, è titolare di un munus pubblico, per di più nel delicato settore dei giochi, il quale postula necessariamente, quale requisito fondante, l’esistenza di un rapporto fiduciario con l’Agenzia delle dogane e dei monopoli. Il venir meno di tale rapporto nei confronti della controllante al cento per cento della ricorrente non può, perciò, che riverberarsi anche nei riguardi di quest’ultima, facendo venir meno anche a carico di-OMISSIS- i requisiti per l’attribuzione della concessione.

14.3 Non è poi ravvisabile alcun profilo di contrasto con i principi desumibili dalla sentenza della Corte di giustizia del 16 febbraio 2012, emessa nelle cause riunite C 72/10 e C 77/10, ove si è affermata la necessità – in ossequio ai principi di trasparenza e di certezza del diritto – della conoscibilità delle cause di decadenza.

Nel caso oggetto del presente giudizio, la misura discende infatti, in via necessaria e consequenziale, dall’analoga determinazione assunta nei confronti della controllante al cento per cento dell’odierna ricorrente e, quindi, si fonda su ragioni rintracciabili nelle motivazioni del provvedimento presupposto, il quale non è stato, però, censurato nel presente giudizio.

14.4 Anche il secondo motivo va, perciò, rigettato.

15. In definitiva, per le ragioni sin qui esposte, il ricorso deve essere respinto.

16. L’esito del giudizio sorregge la condanna alle spese della ricorrente nei confronti dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, nella misura indicata nel dispositivo. Va, invece, disposta la compensazione delle spese nei confronti del Ministero dell’economia e delle finanze».

 

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