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Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) con sentenza ha respinto il ricorso del concessionario per il gioco pubblico Global Starnet contro l’Agenzia delle dogane e dei monopoli – Ministero dell’economia e delle finanze, per l’annullamento del provvedimento con cui è stata disposta la decadenza della concessione.


«1. La ricorrente -OMISSIS- (già -OMISSIS-) esercita, dal 1° febbraio 2007, in regime di concessione, l’attivazione e la conduzione operativa della rete telematica del gioco lecito.

Più in dettaglio, secondo quanto risulta gli atti del giudizio, con bando del 14 aprile 2004 è stata indetta, ai sensi dell’articolo 14-bis, comma 4, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 640, la procedura selettiva per “l’affidamento in concessione dell’attivazione e della conduzione operativa della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento ed intrattenimento nonché delle attività e funzioni connesse”.

Tra gli aggiudicatari della gara vi era l’associazione temporanea di imprese (ATI) avente come mandataria -OMISSIS-, che ha stipulato l’originaria convenzione di concessione il 15 luglio 2004.

L’ATI concessionaria ha poi costituito la società -OMISSIS-, il cui capitale sociale era ripartito secondo le quote di partecipazione alla stessa ATI e che è subentrata nella concessione mediante atto sottoscritto il 31 gennaio 2007.

-OMISSIS- ha quindi modificato la propria denominazione, dapprima, nel 2009, in -OMISSIS- e successivamente, nel 2015, in -OMISSIS-.

2. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli in data 27 marzo 2017, con il quale, in esito al procedimento avviato con nota del 13 dicembre 2016, è stata dichiarata la decadenza della concessione e disposto contestualmente l’avvio del c.d. periodo transitorio (pari a sei mesi), durante il quale il concessionario sarebbe stato tenuto “a garantire la prosecuzione delle attività e funzioni oggetto della concessione”, ai sensi dell’articolo 24, comma 5, della convenzione di concessione.

3. Al fine di comprendere le censure proposte dalla ricorrente, si rende necessario sintetizzare l’articolato percorso motivatorio del provvedimento impugnato, che reca una dettagliata ricostruzione di tutte le vicende attinenti al rapporto concessorio, nonché delle valutazioni svolte al riguardo dall’Agenzia, anche alla luce delle osservazioni rese dall’odierna ricorrente in sede di partecipazione procedimentale.

In questa prospettiva, le ragioni alla base del provvedimento di decadenza possono essere riassunte nei termini seguenti.

(i) Il termine della concessione per la conduzione operativa della rete telematica, originariamente fissato al 31 ottobre 2009, è stato inizialmente prorogato al 31 ottobre 2010 dall’articolo 1, comma 532, della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Successivamente, l’Agenzia ha ritenuto che le concessioni in scadenza fossero state prorogate ex lege, per effetto dell’articolo 2, comma 2-sexies, del decreto legge 25 marzo 2010, n. 40, convertito dalla legge 22 maggio 2010, n. 73, fino alla conclusione delle nuove procedure di affidamento della concessione della rete per la gestione telematica del gioco lecito.

(ii) La nuova gara è stata indetta con bando in data 8 agosto 2011. L’odierna ricorrente, pur partecipando alla gara, ha impugnato il bando, ritenendo di avere titolo a proseguire l’originaria concessione, senza soluzione di continuità, per effetto di quanto previsto dall’articolo 21, comma 7, del decreto legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102. Il relativo contenzioso è stato definito, in primo grado, con la sentenza del TAR Lazio, Sez. II, 22 dicembre 2011, n. 10078, che ha respinto il ricorso riguardo al predetto profilo.

(iii) A conclusione della procedura selettiva per l’affidamento delle nuove concessioni, l’odierna ricorrente è risultata tra le aggiudicatarie provvisorie. Nell’ambito delle verifiche successive all’aggiudicazione provvisoria, il Prefetto di Roma ha, tuttavia, reso nota l’esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa a carico di -OMISSIS-, che è stata conseguentemente esclusa dalla gara. Ne è derivata l’instaurazione di un contenzioso giurisdizionale che – dopo l’iniziale rigetto della domanda cautelare proposta dalla società – si è concluso con l’accoglimento nel merito, sia in primo grado che in appello, dell’impugnazione proposta contro l’informativa antimafia (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 18 dicembre 2015, n. 5737 e TAR Lazio, Sez. II, 10 dicembre 2014, n. 12437).

(iv) Frattanto, si era conclusa la procedura per l’affidamento delle nuove concessioni e il 20 marzo 2013 erano state stipulate le convenzioni di concessione con i nuovi concessionari. In questa fase, era stato disposto che la società potesse proseguire l’esercizio delle attività in concessione per non oltre sei mesi. Durante il predetto periodo transitorio, le società controllanti dell’odierna ricorrente avevano conferito la totalità del pacchetto azionario a un blind trust, allo scopo di assicurare la totale separazione della proprietà dalla gestione delle attività della società e di procedere, quindi, alla dismissione, da parte della stessa società, della propria attività. Costituito il blind trust, la società aveva chiesto la revoca dell’esclusione dalla gara, previa revisione dell’informativa antimafia (come detto, allora efficace, in quanto non sospesa dal giudice amministrativo). L’istanza era stata accolta, con l’adozione, il 26 luglio 2013, di un provvedimento prefettizio di sospensione temporanea degli effetti dell’informativa antimafia. Veniva, così, rimossa la causa che aveva comportato l’esclusione dalla gara.

(v) Tuttavia, prima che fosse sottoscritta la nuova convenzione di concessione, è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato n. 4371 del 2013, con la quale è stata riformata la sentenza del TAR Lazio n. 10078 del 2011, laddove quest’ultima pronuncia affermava che l’articolo 21, comma 7, del decreto legge n. 78 del 2010 non aveva introdotto un diritto al rinnovo ex lege dell’affidamento in favore dei concessionari originari, sulla base dei soli requisiti all’epoca previsti, da ritenere immodificabili. Al riguardo, il Consiglio di Stato ha statuito, invece, che la disposizione ora richiamata ha definito “una sorta di “sistema binario”, dove ulteriori soggetti – selezionati in base a procedure aperte – si affiancano ai concessionari già presenti, laddove questi decidano di avvalersi della facoltà di presentare domanda di installazione di videoterminali, pagando la somma prevista ex lege per ciascuno di questi ed in tal modo ottenendo la “conseguente prosecuzione” della concessione “senza alcuna soluzione di continuità””. Lo stesso Consiglio di Stato, con separata ordinanza, ha inoltre sollevato questione di legittimità costituzionale in relazione all’articolo 1, comma 79, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, nonché dei commi 77 e 78 del medesimo articolo, in quanto richiamati dal comma 79 e da questo resi applicabili ai concessionari che si sono avvalsi della facoltà prevista dall’articolo 21, comma 7, del decreto legge n. 78 del 2009. La sentenza n. 4371 del 2013 del Consiglio di Stato è stata impugnata dall’Agenzia mediante ricorso per Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione. Il giudizio è stato definito con la sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 18216 del 2015, che ha dichiarato il ricorso inammissibile, ravvisando tuttavia – secondo la lettura datane nel provvedimento impugnato – profili di error in iudicando nella pronuncia.

(vi) Con provvedimento del 7 agosto 2014, il Prefetto di Roma ha disposto nei confronti dell’odierna ricorrente la misura della straordinaria e temporanea gestione delle attività di impresa per l’esercizio del gioco pubblico, ai sensi dell’articolo 32, comma 10, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114. La ragione del provvedimento era data dal riscontro di una grave situazione anomala, derivante: (a) dalla circostanza che il soggetto chiamato – in base al protocollo di legalità sottoscritto dal trustee – a svolgere funzioni di controllo sull’attività svolta in Italia dalla società aveva riferito che la stessa società aveva interrotto le operazioni concordate, non permettendo lo svolgimento delle funzioni demandate al controllore; (b) dall’omesso versamento del canone di concessione e deposito cauzionale dovuto per il secondo periodo dell’anno contabile di competenza, pari a euro 8.776.588,96.

Lo stesso Prefetto ha, poi, disposto la cessazione della misura della straordinaria e temporanea gestione con provvedimento del 16 novembre 2015, non solo in considerazione dell’annullamento da parte del TAR dell’interdittiva antimafia, con conseguente venir meno del relativo presupposto, ma anche sulla base di altre valutazioni, che danno conto di una serie di criticità riscontrate sotto vari profili (andamento della gestione straordinaria della società, insufficienza del livello di liquidità aziendale, rapporti con la casa madre londinese e impossibilità di disporre di proventi pregressi, situazioni attinenti ai contenziosi pendenti presso diverse giurisdizioni, e altro ancora).

(vii) Le sentenze che hanno annullato l’informativa antimafia danno conto, peraltro, della sussistenza di situazioni che avrebbero consentito l’adozione di un provvedimento di commissariamento (TAR Lazio n. 12437 del 2014, con considerazioni poi riconfermate dalla sentenza del TAR Lazio, Sez. I Ter, 8 maggio 2015, n. 6587); situazioni ritenute, inoltre, di “indubbia rilevanza ai fini della valutazione complessiva dell’affidabilità del soggetto”, rilevanti sotto il profilo della responsabilità contrattuale e idonee a segnalare attitudini illecite e/o scorrette sul piano dei rapporti con l’Erario, o condizionamenti interni alla gestione societaria, tanto da far emergere “plurimi elementi per non affidare la concessione o revocarla, ai sensi dell’art. 24, comma 25, D.L. 98 del 6 luglio 2011, convertito in l.15.7.2011 n. 111” (Cons. Stato n. 5737 del 2015).

(viii) La persona fisica titolare in via indiretta della totalità del pacchetto azionario di -OMISSIS-è stata rinviata a giudizio, nel mese di febbraio 2015, per il delitto di cui all’articolo 416, commi 1 e 2 c.p. Tale delitto rientra tra quelli indicati all’articolo 24, comma 25, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. In particolare, la suddetta disposizione stabilisce che “non può partecipare a gare o a procedure ad evidenza pubblica né ottenere il rilascio o rinnovo o il mantenimento di concessioni in materia di giochi pubblici il soggetto il cui titolare o il rappresentante legale o negoziale ovvero il direttore generale o il soggetto responsabile di sede secondaria o di stabili organizzazioni in Italia di soggetti non residenti, risulti condannato, anche con sentenza non definitiva, ovvero imputato, per uno dei delitti…” indicati dalla medesima disposizione, tra i quali, come detto, figura anche il delitto di cui all’articolo 416 c.p.

Il provvedimento di decadenza illustra, al riguardo, le ragioni per le quali la previsione del predetto articolo 24, comma 25, è ritenuta applicabile alla concessione esercitata da -OMISSIS-, controdeducendo alle osservazioni presentate dalla società nel corso del procedimento amministrativo.

(ix) Vengono, ancora, evidenziate nel provvedimento impugnato ulteriori circostanze, dando conto delle osservazioni presentate in proposito dalla società a seguito della comunicazione di avvio del procedimento. In particolare, si rimarca che dal provvedimento della Prefettura di Roma del 1° dicembre 2014, che ha confermato il provvedimento del 7 agosto 2014, che disponeva la misura della straordinaria e temporanea gestione della società, emergono alcune gravi anomalie gestionali, e in particolare: (a) la stabile organizzazione in Italia della società ha omesso il versamento del saldo IRES 2013 (euro 13.251.418,70), del saldo IRAP 2013 (euro 2.838.655,72), del primo acconto IRES 2014 (euro 3.616.158,36), del primo acconto IRAP 2014 (euro 1.054.256,00) e, nonostante ciò, ha trasferito fondi di rilevante entità su un conto corrente intestato alla casa madre inglese, presso un istituto bancario inglese, “in stretta contiguità temporale con l’interruzione dell’attività di controllo demandate al prof. Rossi Brigante (€ 12.000.000 il 5.6.2014; € 15.000.000 il 27.7.2014)”, evidenziando, così, un’anomalia gestionale che “è ulteriormente comprovata dal trend dei trasferimenti di specie effettuati verso la casa madre a far tempo del 2011…”; (b) è stato omesso il versamento del canone di concessione relativo al secondo bimestre del 2014 (euro 8.776.588,96), mentre il canone del terzo bimestre 2014 (euro 8.333.618,55), inizialmente omesso, è stato poi versato dalla gestione commissariale, maggiorato degli interessi legali, il 20 agosto 2014.

(x) L’Agenzia ha appurato che l’ex-procuratore della stabile organizzazione in Italia della ricorrente è stato rinviato a giudizio, tra l’altro, per il reato di cui all’articolo 2 del decreto legislativo n. 74 del 2000, anch’esso rientrante tra quelli richiamati dall’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011.

(xi) La Corte costituzionale, con la sentenza n. 56 del 2015, ha ritenuto non fondata la questione rimessale dal Consiglio di Stato, concernente la legittimità dei commi 77, 78 e 79 dell’articolo 1 della legge n. 220 del 2010, laddove introducono nuovi requisiti e obblighi anche a carico dei concessionari per i quali è stata accertata la prosecuzione della concessione originaria, ai sensi dell’articolo 21, comma 7, del decreto legge n. 78 del 2009. Conseguentemente – secondo l’avviso espresso dall’Agenzia nel provvedimento impugnato – il comma 79 deve trovare piena applicazione, indipendentemente dalla rimessione alla Corte di giustizia dell’Unione europea (con l’ordinanza del Consiglio di Stato n. 2334 del 2016) della questione della compatibilità europea della stessa disposizione.

(xii) L’Agenzia ha sottoposto alla società ricorrente, in data 10 gennaio 2014, un atto integrativo della convenzione di concessione, analogo a quello sottoscritto dagli altri concessionari il 20 marzo 2013. Si sono quindi svolti incontri con la società, nel corso dei quali l’odierna ricorrente ha manifestato il proprio dissenso alla sottoscrizione di diverse clausole. L’Agenzia ha quindi redatto una nuova bozza di atto integrativo, trasmesso alla ricorrente con nota del 13 maggio 2014, senza tuttavia che si sia pervenuti alla stipulazione. Dopo la parentesi della misura della straordinaria e temporanea gestione, la società è stata nuovamente convocata, con nota del 14 marzo 2016, per la sottoscrizione dell’atto integrativo. Infine, in occasione dell’incontro convocato per il 15 aprile 2016, al quale non ha preso parte l’amministratore della società, è emerso l’intento di non sottoscrivere il testo proposto, almeno sino alla definizione del giudizio pendente innanzi al Consiglio di Stato in ordine alla prosecuzione della convenzione originaria.

(xiii) Sulla base delle circostanze diffusamente illustrate ai punti 13, 14, 15 e, soprattutto, 17 del provvedimento impugnato (sintetizzate ai punti vi, vii e ix della presente esposizione) l’Agenzia conclude nel senso che la società si è resa colpevole “di gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità”, secondo la formula utilizzata dall’articolo 80, comma 5, lett. c) del decreto legislativo n. 50 del 2016. Quale ulteriore elemento ritenuto di particolare incidenza negativa sull’elemento fiduciario viene, inoltre, richiamata la circostanza che i rappresentanti della società risultano aver registrato un colloquio durante un incontro ufficiale con l’Agenzia tenutosi presso la sede dell’Avvocatura generale dello Stato.

(xiv) Ulteriori elementi a sostegno del provvedimento di decadenza sono tratti dal decreto di archiviazione depositato il 2 marzo 2016 dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Milano in relazione ai procedimenti penali ai sensi degli articoli 319 c.p. e 2635 c.c. nei confronti del socio di riferimento della società ricorrente. In particolare, il decreto evidenzia che alcune persone informate sui fatti hanno affermato la riconducibilità ad influenze esercitate dalla società odierna ricorrente della norma che rinviava l’obbligo di disporre una nuova gara per la concessione delle VLT (video lottery terminal); norma che sarebbe identificabile nell’attuale articolo 21, comma 7, del decreto legge n. 78 del 2009. Al riguardo, il provvedimento impugnato dà conto delle osservazioni della ricorrente e delle controdeduzioni dell’Agenzia.

(xv) Con sentenza n. 68 del 6 febbraio 2015, la Sezione Terza Giurisdizionale Centrale d’Appello della Corte dei conti ha condannato l’odierna ricorrente al pagamento di 335 milioni di euro. La condanna in primo grado – comminata verso tutti i concessionari – è stata riformata in appello, con riferimento all’odierna ricorrente, con riduzione dell’importo. Al riguardo, il provvedimento impugnato rimarca che la sentenza di primo grado aveva riscontrato comportamenti di aperta violazione della convenzione da parte della società e che la pronuncia d’appello rettifica le relative affermazioni, rilevando che la situazione di fatto acclarata “avvicina” la posizione di -OMISSIS-a quella degli altri concessionari. Tuttavia – secondo quanto ritenuto nel provvedimento impugnato – tale posizione rimane comunque distinta rispetto a quelle degli altri operatori, ossia caratterizzata in termini di maggiore gravità. Sul punto vengono riportate le osservazioni della ricorrente con le controdeduzioni dell’Agenzia.

(xvi) Alla luce delle circostanze illustrate, il provvedimento evidenzia che sussistono numerosi motivi per la decadenza della ricorrente dalla concessione della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento, e in particolare:

(a) l’assunzione, da parte del titolare in via indiretta del cento per cento del pacchetto azionario, della qualità di imputato per il delitto di cui all’articolo 416, commi primo e secondo c.p.; reato previsto tra quelli ostativi al mantenimento della concessione dall’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011;

(b) l’assunzione, da parte dell’ex-procuratore della stabile organizzazione in Italia della società, della qualità di imputato per il delitto di cui all’articolo 2 del decreto legislativo n. 74 del 2000, parimenti contemplato tra quelli ostativi al mantenimento della concessione dall’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011;

(c) l’esaurimento del rapporto fiduciario tra lo Stato e il concessionario, per: (I) le circostanze diffusamente illustrate ai punti 13, 14, 15, 17, 20, 21 e 22 del provvedimento impugnato (sintetizzate ai punti vi, vii e ix, xiii, xiv e xv della presente esposizione), ritenute idonee a evidenziare la sussistenza di situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite, di irregolarità e inefficienze gestionali, di attitudini illecite e/o scorrette sul piano dei rapporti con l’Erario, di condizionamenti interni alla gestione societaria; (II) l’omesso adempimento dell’obbligo di sottoscrizione dell’atto integrativo della convenzione di concessione, previsto dall’articolo 1, comma 79, della legge n. 220 del 2000.

(xvii) Viene, infine, rigettata la richiesta di sospendere il procedimento di decadenza, motivata dalla società con riferimento all’avvio del procedimento per l’adozione delle misure straordinarie previste dall’articolo 32 del decreto legge n. 90 del 2014.

4. Sulla scorta delle premesse sopra illustrate, il provvedimento dichiara la decadenza della concessione, evidenziando che – ai sensi di quanto previsto dall’articolo 24, comma 5, della convenzione di concessione – il concessionario è tenuto a garantire la prosecuzione dell’attività e delle funzioni oggetto della concessione fino al sesto mese successivo alla notifica del provvedimento (c.d. periodo transitorio).

5. Nell’impugnare il provvedimento di decadenza, la società ha anzitutto censurato la scelta di non accogliere la richiesta di sospensione del procedimento.

Ciò posto, la ricorrente ha allegato i seguenti profili di illegittimità del provvedimento impugnato:

I) violazione degli articoli 3, 27, 41 e 97 della Costituzione, dell’articolo 45 della direttiva 2004/18, dell’articolo 38 della direttiva 2014/23, dell’articolo 24, commi 25 e 37, del decreto legge n. 98 del 2011, della convenzione di concessione, in particolare quanto all’articolo 24, comma 2, e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, nonché eccesso di potere per carenza dei presupposti e difetto di istruttoria, carenza e illogicità della motivazione, ingiustizia manifesta e illogicità, sviamento; ciò in quanto la decadenza è stata disposta in relazione al rinvio a giudizio del socio di riferimento di -OMISSIS-, per il delitto di associazione per delinquere semplice di cui all’articolo 416 c.p., rientrante tra i reati indicati all’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011; tuttavia, la convenzione di concessione non prevederebbe il rinvio a giudizio per il predetto reato quale causa di decadenza, per cui l’Agenzia avrebbe adottato il provvedimento impugnato applicando retroattivamente una disposizione normativa – ossia l’articolo 24, comma 25, ora citato – il cui ambito di operatività sarebbe espressamente circoscritto alle sole gare successive alla sua entrata in vigore; del resto, l’applicabilità della previsione normativa al concessionario -OMISSIS-sarebbe stata esclusa in una lettera della stessa Agenzia alla Procura della Repubblica di Milano; la strumentalità della posizione assunta dall’Agenzia emergerebbe anche in considerazione della circostanza che il rinvio a giudizio era noto da quasi due anni, e tuttavia ciò non aveva portato ad alcuna contestazione, ma anzi la società era stata invitata alla sottoscrizione dell’atto aggiuntivo alla convenzione di concessione; l’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011 non potrebbe comunque trovare applicazione nei confronti di -OMISSIS-, atteso che: (a) si tratterebbe di norma applicabile solo alle gare bandite successivamente all’entrata in vigore della disposizione, e la ricorrente non era tenuta a partecipare ad alcuna gara, avendo invece diritto a proseguire l’originaria concessione, senza soluzione di continuità, come chiarito dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4371 del 2013; costituirebbe, invece, un mero obiter dictum, non condivisibile, l’affermazione dello stesso Consiglio di Stato, nella sentenza n. 5737 del 2015 – richiamata nel provvedimento impugnato – secondo la quale l’articolo 24, comma 25, sarebbe applicabile a -OMISSIS-; (b) la disposizione, intesa nel senso e con la portata applicativa attribuitile dall’Agenzia, si porrebbe in contrasto con il principio di presunzione di innocenza di cui all’articolo 27 della Costituzione, con l’articolo 45 della direttiva 2004/18, nonché con l’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2014/23 sui contratti di concessione, ove l’esclusione dell’operatore economico è riferita all’ipotesi di condanna con sentenza definitiva, e non invece al mero rinvio a giudizio; l’operato dell’Agenzia si porrebbe anche in contrasto con il principio di proporzionalità; d’altro canto, sarebbe di per sé incostituzionale – per violazione degli articoli 3, 27 e 41 della Costituzione – l’esclusione da una gara di un operatore per la mera assunzione della qualità di imputato: a maggior ragione sarebbe incostituzionale far discendere da tale circostanza la revoca di concessioni in corso da anni e che hanno comportato investimenti e l’organizzazione di una struttura operativa; emergerebbe anche una disparità di trattamento rispetto agli operatori economici attivi in settori diversi dal gioco; ancora, sarebbe riscontrabile la violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), per la sproporzione della misura rispetto al sacrificio imposto alla proprietà e alla libertà d’impresa; l’Agenzia avrebbe, del resto, tenuto un comportamento improntato a maggiore prudenza in casi più gravi di quello che ha coinvolto -OMISSIS-; inoltre, la legge non consentirebbe all’Agenzia di valutare discrezionalmente un rinvio a giudizio quale causa del venir meno del rapporto fiduciario con il concessionario; analoghe considerazioni varrebbero per il rinvio a giudizio dell’ex-procuratore della stabile organizzazione in Italia della ricorrente, che sarebbe cessato dalla carica già nel 2013;

II) violazione, sotto diversi profili, dei principi in materia di decadenza dalle concessioni e dei principi di buon andamento, proporzionalità ed adeguatezza, violazione dell’articolo 24, comma 2, della convenzione di concessione, eccesso di potere sotto plurimi profili e sviamento; ciò in quanto sarebbero disattese la regola della tipicità e tassatività delle ipotesi di decadenza e le previsioni della convenzione che tali cause stabiliscono, nessuna delle quali ricorrerebbe nel caso di specie; la possibilità di comminare la decadenza della concessione sulla base di valutazioni discrezionali sarebbe stata esclusa, del resto, anche dalla Corte di Giustizia, nella sentenza del 16 febbraio 2012 nelle cause riunite C-72/10 e C-77/10; contrariamente a tali principi, il provvedimento impugnato sarebbe basato su una serie di ragioni di merito non previste quali cause di decadenza, evidenziando, in questa prospettiva, i vizi sopra richiamati, tra i quali lo sviamento, poiché l’obiettivo sarebbe quello di estromettere la ricorrente dal novero dei concessionari; più in dettaglio:

II-a) quanto al mancato versamento di IRES e IRAP, rileverebbe la circostanza che, in realtà, tutte le imposte sarebbero state rateizzate, con piani accordati e in corso di pagamento, sempre regolarmente ed entro le scadenze previste;

II-b) nessuna anomalia sarebbe riscontrabile nel trasferimento di fondi da un deposito bancario italiano a uno inglese intestati alla medesima persona giuridica – -OMISSIS-– rispetto alla quale la stabile organizzazione in Italia non costituirebbe un’entità distinta; d’altro canto, il trasferimento di denaro nel Regno Unito non comporterebbe alcun rischio per l’Erario, in considerazione della disciplina europea e nazionale in materia di assistenza tra gli Stati nella riscossione dei crediti erariali; comunque, che la società non abbia sottratto garanzie al fisco sarebbe confermato dalla relazione tecnica resa il 24 dicembre 2016 dall’esperto incaricato dalla ricorrente;

II-c) il ritardo contestato nel versamento del canone riguarderebbe una sola rata (secondo bimestre 2014);

II-d) la società non si sarebbe rifiutata di sottoscrivere l’atto aggiuntivo alla convenzione di concessione, bensì di accettare il testo sottopostole dall’Agenzia, che di fatto avrebbe dato luogo a una nuova concessione; a ciò era suo diritto sottrarsi, in virtù della pronuncia favorevole del Consiglio di Stato;

II-e) contrariamente a quanto affermato dall’Agenzia, la Corte di Cassazione, riferendosi alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4371 del 2013, non avrebbe mai riscontrato vizi in iudicando o in procedendo, né avrebbe potuto farlo;

II-f) la procedura di selezione dei nuovi concessionari era una procedura aperta, per cui -OMISSIS-non avrebbe beneficiato di alcun vantaggio concorrenziale; sarebbe, invece, legittimo il riconoscimento del diritto a proseguire nel rapporto concessorio in favore di chi, come la ricorrente, abbia investito in precedenza 180 milioni di euro in vista di tale obiettivo;

II-g) le presunte influenze sul procedimento legislativo di formazione del decreto legge n. 78 del 2009 costituirebbero pure e offensive illazioni;

II-h) quanto alla vicenda oggetto del giudizio di responsabilità contabile dinanzi alla Corte dei Conti, sarebbe sufficiente evidenziare che, pronunciandosi sui medesimi fatti, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 3947 del 2010, avrebbe escluso qualunque inadempimento da parte della società; peraltro, l’articolo 38, comma 1, lett. f) del decreto legislativo n. 163 del 2003 – invocato dall’Agenzia per dare rilevanza alle predette vicende – non sarebbe applicabile ai concessionari di pubblici servizi; comunque, i fatti risalirebbero a oltre dieci anni prima rispetto al provvedimento di decadenza, e a suo tempo sarebbero stati sanzionati solo con l’applicazione di penali, poi annullate dal Consiglio di Stato; il giudizio di responsabilità contabile sarebbe, peraltro, ancora sub iudice, poiché gli effetti della sentenza n. 68 del 2015 sarebbero stati sospesi dalla stessa Corte e, allo stato, sarebbero pendenti un ricorso per revocazione ordinaria innanzi alla Corte dei conti, un ricorso per Cassazione per superamento dei limiti esterni alla giurisdizione e un ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo per violazione del divieto di bis in idem;

II-i) per ciò che attiene ai versamenti relativi alla cd. legge di stabilità 2015, alla scadenza della seconda rata (ottobre 2015) sarebbero stati in carica i Commissari prefettizi e, in quel momento, la società si sarebbe trovata a non avere ancora incamerato notevoli somme da parte dei gestori, pur avendo provveduto a segnalare ripetutamente all’Agenzia l’elenco dei soggetti inadempienti e senza che quest’ultima avesse adottato alcuna iniziativa in merito; del resto, il prelievo si applicherebbe in proporzione alla distribuzione del compenso, e -OMISSIS-avrebbe puntualmente versato, oltre alla propria quota, tutte le somme comunque raccolte dai gestori, non potendo invece versare gli importi che non aveva ancora percepito dagli operatori inadempienti; peraltro, la legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 è stata sottoposta al vaglio della Corte costituzionale dal TAR Lazio e, comunque, l’Agenzia si sarebbe garantita il pagamento delle somme di competenza dei gestori mediante il fermo amministrativo dei crediti dei concessionari;

III) ulteriori e correlati vizi di violazione di legge, eccesso di potere e sviamento, in quanto:

III-a) sarebbe errato il richiamo all’articolo 38, lett. f), del decreto legislativo n. 163 del 2003, perché tale disposizione, oltre a non essere applicabile alle concessioni di servizi pubblici, riguarderebbe la fase di ammissione alle procedure di affidamento e non quella di esecuzione;

III-b) le presunte inadempienze della società sarebbero smentite da sentenze passate in giudicato e, in particolare, dalle decisioni del Consiglio di Stato n. 9347 del 2010 e n. 4371 del 2013;

III-c) l’Agenzia avrebbe basato il provvedimento di decadenza sul richiamo a fatti non solo risalenti nel tempo, ma anche già valutati – peraltro erroneamente – dalla stessa Agenzia, facendone discendere comunque solo l’applicazione delle penali contrattuali;

III-d) emergerebbero profili di disparità di trattamento rispetto agli altri concessionari, che si sarebbero trovati a far fronte, analogamente alla ricorrente, alle difficoltà di avvio dei servizi, alle rateazioni tributarie, ai procedimenti innanzi alla Corte dei conti e alle difficoltà derivanti dal prelievo imposto dalla legge di stabilità 2015, senza incorrere nel medesimo trattamento da parte dell’Agenzia;

III-e) sarebbe, perciò, infondato il tentativo dell’Agenzia di delineare la società quale un concessionario inaffidabile, atteso che la ricorrente avrebbe rispettato gli interessi generali e si sarebbe limitata ad agire in sede giurisdizionale per la tutela dei propri diritti;

IV) violazione della disciplina delle garanzie procedimentali e dei principi di buona fede e correttezza, eccesso di potere sotto plurimi profili e sviamento, poiché la comunicazione di avvio del procedimento trasmessa alla società non conteneva la contestazione di tutti gli addebiti risultanti dal provvedimento di decadenza, con conseguente lesione del contraddittorio; in particolare, ove tutte le circostanze fossero state previamente comunicate alla ricorrente, questa avrebbe potuto ribattere che: (a) l’ex-procuratore della stabile organizzazione in Italia della società, rinviato a giudizio per il reato di cui all’articolo 2 del decreto legislativo n. 76 del 2000, sarebbe cessato dalla carica da circa quattro anni e, comunque, riguardo a tale imputazione varrebbero le stesse considerazioni spese per il rinvio a giudizio del socio di riferimento; (b) il canone di concessione sarebbe stato comunque versato, sia pure in ritardo, dovuto allo stato di crisi indotto dalla legge di stabilità 2015, e tale mero ritardo si sarebbe verificato solo due volte e non tre; (c) la registrazione della riunione sarebbe avvenuta in totale trasparenza e senza alcuna finalità ulteriore rispetto a quella di poter disporre di una sorta di raccolta di appunti.

6. Si sono costituiti, per resistere al ricorso, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli e il Ministero dell’economia e delle finanze.

7. Con atto depositato il 17 giugno 2017, sono intervenute ad adiuvandum -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, tutti gestori che svolgono, per conto di -OMISSIS-, in forza di accordi contrattuali, l’attività di raccolta delle giocate tramite gli apparecchi da gioco lecito di cui all’articolo 110, comma 6, del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (TULPS) di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773.

8. In esito alla fase cautelare del giudizio, la Sezione ha emesso l’ordinanza n. 3152 del 22 giugno 2017, con la quale è stata respinta la domanda di sospensione del provvedimento di decadenza. In particolare, in punto di fumus boni iuris, la Sezione ha ritenuto – tra l’altro – che “allo stato, appare applicabile anche alla fattispecie, l’art. 1, comma 25, del d.l. n. 98/2011, conv. in l. n. 111 del 2011, in quanto detta disposizione afferisce anche al “rilascio, rinnovo o il mantenimento di concessioni in materia di giochi pubblici”, indipendentemente, quindi, dalla sussistenza di un procedimento di gara a monte dell’instaurazione del rapporto concessorio, (essendo pertanto irrilevante la disposizione transitoria di cui al successivo comma 27)”. Inoltre – riservata al merito la valutazione dei profili di sospetta incostituzionalità della norma – l’ordinanza ha evidenziato la possibilità di incidere sui rapporti concessori in essere, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2015, e ha rimarcato, comunque, l’esistenza di plurimi inadempimenti agli obblighi derivanti dalla concessione.

9. La predetta ordinanza è stata impugnata dalla ricorrente e l’appello cautelare è stato definito dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 4026 del 22 settembre 2017, che lo ha accolto ai soli fini della sollecita trattazione della causa nel merito.

10. Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 9 ottobre 2017, -OMISSIS-ha poi impugnato il provvedimento dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli del 29 settembre 2017, mediante il quale si è stabilito che, stante l’efficacia del provvedimento di decadenza, e non intendendo tuttavia interrompere l’attività d’impresa della società prima dell’esito del giudizio di merito davanti al TAR, “a decorrere dal 1° ottobre 2017 sarà consentito (…) lo svolgimento delle attività di conduzione della rete telematica nel suo assetto attuale (…) Per tale motivo, a decorrere dal 1° ottobre 2017, non verranno accolte:

1. nuove istanze per l’ottenimento della certificazione di idoneità di sale VLT;

2. nuove istanze di verifica di conformità per sistemi di gioco e giochi VLT;

3. nuove istanze di rilascio di nulla Osta per apparecchi AWP”.

Il medesimo provvedimento ha, inoltre, stabilito di demandare alle valutazioni delle Questure la prosecuzione dell’attività delle sale VLT aperte in virtù di provvedimenti ai sensi dell’articolo 88 del TULPS rilasciati dopo il 27 marzo 2017 (ossia, durante il periodo transitorio previsto dal provvedimento di decadenza delle concessione) e ha, infine, disposto di non restituire le somme spettanti alla società a titolo di deposito cauzionale maturato nel corso dell’anno 2016.

11. Contro il provvedimento ora richiamato la ricorrente ha allegato un unico motivo, con il quale ha dedotto plurimi profili di eccesso di potere, contestando, in estrema sintesi, che l’intento, manifestato dall’Agenzia, di consentire a -OMISSIS-il mantenimento dello status quo, sarebbe contraddetto e vanificato dalle misure concretamente adottate, le quali pregiudicherebbero gravemente il concessionario e condurrebbero potenzialmente alla cessazione dell’attività.

12. Con atto depositato il 20 ottobre 2017, è intervenuta ad adiuvandum -OMISSIS-, gestore di attività di gioco lecito in forza di accordi contrattuali con la ricorrente.

13. Pronunciandosi sulla domanda di sospensione del provvedimento del 29 settembre 2017, la Sezione ha emesso l’ordinanza n. 5622 del 26 ottobre 2017 – poi confermata dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 5050 del 2017 – ove si è ritenuto che le ragioni della parte ricorrente fossero tutelabili mediante la fissazione dell’udienza di merito.

14. Il 6 dicembre 2017 è stato depositato un ulteriore atto di intervento ad adiuvandum, promosso questa volta dalla signora -OMISSIS-, in proprio e nella qualità di legale rappresentante di-OMISSIS-, società che svolge anch’essa l’attività di gestore di attività di gioco lecito sulla base di accordi contrattuali intercorsi con -OMISSIS-.

15. All’udienza pubblica fissata la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

16. Il ricorso è infondato, per le ragioni che si espongono di seguito.

17. Con una censura di carattere preliminare, la ricorrente lamenta che il procedimento di decadenza non sia stato sospeso, come richiesto da -OMISSIS-, nonostante la gestione della società fosse sostanzialmente in mano pubblica, in considerazione: (a) del sequestro preventivo per equivalente sia l’intero capitale sociale, che dei conti correnti intestati alla società, disposto il 12 dicembre 2016 dal GIP del Tribunale ordinario di Roma, con conseguente rimessione della cura degli asset aziendali a un amministratore giudiziario nominato dalla Procura della Repubblica di Roma; (b) dell’imminente adozione di un provvedimento di commissariamento, sollecitato dalla stessa -OMISSIS-, in esito al procedimento avviato su proposta del Presidente dell’ANAC ai sensi dell’articolo 32 del decreto legge n. 90 del 2014. Secondo la ricorrente, in una tale situazione, la decadenza della concessione arrecherebbe un ingiustificato pregiudizio non solo alla sopravvivenza della società, ma anche agli stessi interessi pubblici sottesi al sequestro preventivo. La scelta di non sospendere il procedimento svelerebbe, perciò, un profilo illegittimità dell’atto adottato e, inoltre, darebbe contezza dell’ingiustificata ostilità tenuta dall’Agenzia nei confronti dell’odierna ricorrente.

17.1 La doglianza non può trovare accoglimento.

17.2 Deve, anzitutto, evidenziarsi che il sequestro preventivo per equivalente in essere al momento dell’adozione del provvedimento di decadenza riguardava unicamente le quote azionarie e i conti correnti, mentre soltanto il 18 dicembre 2017 il GIP ha disposto un nuovo sequestro penale sull’intera società ricorrente, con la nomina di due amministratori giudiziari (cfr. memoria della ricorrente del 23 dicembre 2017 e relativo allegato 5). Ciò dà evidenza della circostanza che, contrariamente a quanto affermato da -OMISSIS-, al momento della pronuncia della decadenza non poteva affermarsi che la gestione della società fosse interamente in mano pubblica.

17.3 Sotto altro profilo, la stessa ricorrente riconosce che – come affermato nel provvedimento impugnato – la misura del commissariamento ai sensi dell’articolo 32 del decreto legge n. 90 del 2014 non impone all’Amministrazione di mantenere in essere la concessione. Correttamente, in questo senso, il provvedimento di decadenza richiama la giurisprudenza del Consiglio di Stato, la quale ha già avuto modo di chiarire che la ratio dell’istituto del commissariamento “non è quella (…) di privare la stazione appaltante di ogni potere circa la risoluzione o la prosecuzione del rapporto una volta disposta la gestione straordinaria e temporanea dell’impresa, sia nell’ipotesi generale di cui all’art. 32, comma 1 (procedimenti o processi per taluni reati o situazioni anomale sintomatiche di condotte illecite) che in quella particolare (…) del comma 10 (informativa antimafia)” (così Cons. Stato, Sez. III, 28 aprile 2016, n. 1630).

17.4 Più in generale, deve comunque affermarsi che la decadenza della concessione è una conseguenza del verificarsi di situazioni che – pur nella varietà dei casi – trovano il loro comune denominatore nel venir meno della fiducia dell’Amministrazione nel concessionario. Si tratta, perciò, di una misura da assumersi, laddove se ne riscontrino i presupposti, senza che possa assumere rilievo ostativo la circostanza che, temporaneamente, lo stesso concessionario non sia in condizione, eventualmente, di arrecare ulteriore pregiudizio all’interesse pubblico, in dipendenza di provvedimenti assunti dal giudice penale o da autorità amministrative.

17.5 Da ciò il rigetto della doglianza.

18. Ciò posto, al fine di scrutinare le ulteriori censure, deve tenersi presente che – come sopra detto – il provvedimento di decadenza risulta basati su tre ragioni:

a) l’applicazione della previsione di decadenza obbligatoria stabilita dall’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011, in relazione all’assunzione della qualità di imputato per il delitto previsto dall’articolo 416, commi 1 e 2, c.p. del titolare in via indiretta del cento per cento del pacchetto azionario di -OMISSIS-;

b) l’applicazione della medesima disposizione, in relazione all’assunzione della qualità di imputato per il delitto previsto dall’articolo 2 del decreto legislativo n. 74 del 2000 dell’ex-procuratore della stabile organizzazione in Italia di -OMISSIS-;

c) l’esaurimento del rapporto fiduciario tra lo Stato e il concessionario, in considerazione: (I) del riscontro di situazioni anomale, condotte illecite, situazioni rilevanti sotto il profilo della responsabilità contrattuale, irregolarità e inefficienze gestionali, attitudini non corrette sul piano dei rapporti con l’Erario, condizionamenti interni alla gestione societaria; (II) dell’omesso adempimento dell’obbligo di sottoscrizione dell’atto integrativo della convenzione di concessione, ai sensi dell’articolo 1, comma 79, della legge n. 220 del 2010.

19. Con riguardo alle due motivazioni indicate ai punti (a) e (b), le censure articolate dalla ricorrente impongono di affrontare le seguenti questioni:

(i) se la previsione di decadenza obbligatoria stabilita dal richiamato articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011 sia applicabile con riferimento alla convenzione in essere con -OMISSIS-;

(ii) in caso di risposta affermativa alla precedente questione, se i dubbi di legittimità costituzionale della suddetta previsione normativa, prospettati dalla parte ricorrente, superino il filtro della valutazione di non manifesta infondatezza e debbano, conseguentemente, essere rimessi al vaglio della Corte costituzionale;

(iii) sempre in caso di risposta affermativa alla prima questione, se emergano, e debbano eventualmente essere rimessi alla Corte di giustizia dell’Unione europea, i profili di incompatibilità europea parimenti prospettati dalla ricorrente.

20. Cominciando dalla questione sub (i), occorre tenere presente che la disposizione del richiamato articolo 24, comma 25, stabilisce che “…non può partecipare a gare o a procedure ad evidenza pubblica né ottenere il rilascio o rinnovo o il mantenimento di concessioni in materia di giochi pubblici il soggetto il cui titolare o il rappresentante legale o negoziale ovvero il direttore generale o il soggetto responsabile di sede secondaria o di stabili organizzazioni in Italia di soggetti non residenti, risulti condannato, anche con sentenza non definitiva, ovvero imputato, per uno dei delitti previsti dagli articoli 2 e 3 del decreto legislativo 10 marzo 2000, n. 74 e dagli articoli 314, 316, 317, 318, 319, 319-ter, 320, 321, 322, 323, 416, 416-bis, 644, 648, 648-bis e 648-ter del codice penale ovvero, se commesso all’estero, per un delitto di criminalità organizzata o di riciclaggio di denaro proveniente da attività illecite. Il medesimo divieto si applica anche al soggetto partecipato, anche indirettamente, in misura superiore al 2 per cento del capitale o patrimonio da persone fisiche che risultino condannate, anche con sentenza non definitiva, ovvero imputate, per uno dei predetti delitti…”.

Il successivo comma 26 prescrive, poi – per quanto qui rileva – che venga disposta la revoca della concessione “…qualora nel corso della concessione vengono meno i requisiti previsti dal presente comma e dai commi 24 e 25…”.

Infine, il comma 27 prevede che “Le disposizioni di cui ai commi da 24 a 26 trovano applicazione per le gare indette successivamente all’entrata in vigore del presente decreto legge”.

20.1 Al riguardo, la ricorrente sostiene che la fattispecie di decadenza obbligatoria non sarebbe applicabile nei suoi confronti, perché l’ambito applicativo della previsione sarebbe chiaramente delimitato dal comma 27 soltanto alle nuove concessioni, originanti dalle nuove gare bandite dall’Amministrazione. -OMISSIS-, tuttavia, non si troverebbe in questa situazione, avendo ottenuto l’accertamento giurisdizionale (in particolare, a seguito della sentenza del Consiglio di Stato n. 4371 del 2013) del proprio diritto a mantenere, senza soluzione di continuità, la concessione originaria.

In questa prospettiva, anche il riferimento, contenuto al comma 25, al “mantenimento” delle concessioni – e quindi alla necessità di prendere in considerazione la permanenza dei requisiti morali stabiliti dalla previsione normativa – si riferirebbe pur sempre alle sole concessioni originanti dallo svolgimento delle nuove gare e, quindi, non sarebbe applicabile alle convenzioni precedenti, quale quella di cui è titolare la ricorrente.

20.2 Il Collegio non reputa di poter accedere all’interpretazione proposta dalla società, dovendo ritenersi, al contrario, che la previsione normativa, nella parte in cui esclude – in presenza delle situazioni indicate – il “mantenimento” delle concessioni in essere, sia applicabile a tutte le concessioni, a prescindere dal momento dell’instaurazione del rapporto concessorio, come del resto affermato dal Consiglio di Stato – sia pure in un giudizio concernente le vicende dell’interdittiva antimafia emessa nei confronti di -OMISSIS-– nella sentenza n. 5737 del 2015 (nella pronuncia si legge, in particolare, che: “…pur non ricorrendo elementi sufficienti per l’adozione dell’informativa antimafia, sussistevano in questa vicenda, comunque, plurimi elementi per non affidare la concessione o revocarla, ai sensi dell’art. 24, comma 25, D.L. 98 del 6 luglio 2011, convertito in l.15.7.2011 n. 111…”).

Questa conclusione risulta non solo supportata da argomenti di carattere letterale e logico-sistematico, ma – soprattutto – imposta all’interprete dall’obbligo imprescindibile, tra più possibili interpretazioni della previsione normativa, di prescegliere quella compatibile con i principi costituzionali ed europei, secondo quanto si dirà.

20.2.1 Deve anzitutto osservarsi che, dal punto di vista letterale, la disposizione limitativa contenuta al comma 27 circoscrive l’ambito applicativo del comma 24 alle “gare” indette successivamente all’entrata in vigore del decreto legge n. 98 del 2011. Questo dato induce a ritenere che la limitazione sia correlata alle sole previsioni, contenute ai commi precedenti, specificamente riferite alle procedure di gara: in questa prospettiva, l’esclusione dei concorrenti prevista dal comma 25 dovrà valere, quindi, per le gare future, e non invece per quelle in corso. Il comma 27 nulla dice, dal punto di vista letterale, con riferimento ai rapporti concessori in essere.

Né può ritenersi che, così intesa, la previsione del comma 27 affermi una regola ovvia (l’applicazione delle norme sui requisiti di gara solo alle gare future) e sia quindi priva di una propria portata precettiva, perché la difesa erariale ha, invece, rappresentato che al momento di entrata in vigore della disposizione (6 luglio 2011) era effettivamente in corso la procedura a evidenza pubblica per l’assegnazione delle concessioni dei giochi di cui all’articolo 24, comma 11, lettere dalla a) alla f), della legge 7 luglio 2009, n. 88. La procedura era iniziata con la pubblicazione del bando di gara il 10 marzo 2011, e alla data di entrata in vigore del decreto legge n. 98 del 2011 alcune concessioni erano già state assegnate, mentre le domande potevano essere presentate fino al 30 dicembre 2011. In questo quadro, la delimitazione dell’obbligo di esclusione dei concorrenti con riguardo alle sole gare future aveva, quindi, una propria valenza applicativa, perché chiariva che non dovesse essere ripetuta la fase di valutazione dei requisiti di partecipazione per i concorrenti della gara in corso.

20.2.2 Dal punto di vista logico-sistematico deve, poi, tenersi presente che la previsione originaria dell’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011 aveva ad oggetto solo l’esclusione dei concorrenti dalle gare relative ai giochi pubblici e il rinnovo delle concessioni, in presenza dell’accertata pendenza di procedimenti penali a carico dei soggetti indicati dalla stessa disposizione. Il riferimento al divieto del “mantenimento” delle concessioni è stato, invece, introdotto nel suddetto comma successivamente, ad opera dell’articolo 10, comma 1, lett. b) del decreto legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44.

La volontà così espressa dal legislatore è stata, quindi, quella di estendere la necessità del costante riscontro dei requisiti di moralità di cui al comma 25 a tutte le concessioni, anche a quelle precedenti l’entrata in vigore della nuova disciplina.

Non può, invece, ritenersi che la verifica in ordine al “mantenimento” di tali requisiti sia anch’essa circoscritta, ai sensi del comma 27, alle sole concessioni originanti dalle gare future, perché così intesa la previsione sarebbe priva di alcuna concreta portata applicativa. Come sopra ricordato, infatti, il comma 26 già prevedeva l’obbligo di revocare la concessione “qualora nel corso della concessione vengono meno i requisiti” di cui al comma 25. Era, perciò, già previsto che, per i partecipanti alle gare future, nei confronti dei quali il possesso dei requisiti era destinato ad essere verificato in corso di procedura, dovesse essere disposta la revoca della concessione in caso di perdita successiva dei requisiti stessi. Se, perciò, la novella introdotta al comma 25, concernente la necessità – in via generale – del “mantenimento” dei requisiti morali del concessionario fosse stata circoscritta solo alle nuove gare, essa sarebbe stata del tutto inutile, perché ripetitiva di quanto già stabilito al comma 26.

La tecnica normativa utilizzata (novellazione di una disposizione esistente) e la necessità di attribuire una concreta portata applicativa alla disposizione normativa devono, perciò, indurre l’interprete a ritenere che l’estensione dei requisiti di cui al comma 25 anche al “mantenimento” delle concessioni abbia avuto l’effetto proprio di richiedere tali requisiti morali anche agli operatori che non avevano partecipato alle nuove gare e nei confronti dei quali non poteva, quindi, essere disposta la revoca delle concessioni ai sensi del comma 26, ossia per il venir meno del requisito inizialmente posseduto e già verificato al tempo della gara.

20.2.3 E’, infine, dirimente in favore dell’interpretazione qui accolta la considerazione che un’interpretazione della disposizione normativa che circoscrivesse la necessità del costante possesso dei requisiti morali alle sole concessioni assegnate o rinnovate dopo l’entrata in vigore del decreto legge n. 98 del 2011 porrebbe seri dubbi di compatibilità costituzionale ed europea.

Tutti i concessionari sono, infatti, titolari di un rapporto di durata con lo Stato e ugualmente esercitano munera pubblici. Richiedere solo per alcuni di essi, e non per tutti, il possesso e il mantenimento di rigorosi requisiti morali non solo risulterebbe ingiustificatamente discriminatorio e, quindi, lesivo del principio di uguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione, ma si porrebbe anche in contrasto con i principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, di cui all’articolo 97 della Costituzione. Ciò in quanto l’interesse pubblico cui la norma è preordinata è identico in relazione a tutti gli operatori, ma – seguendo l’interpretazione proposta dalla ricorrente – verrebbe ad essere perseguito solo nei confronti di alcuni di essi, consentendo ad altri di porsi in situazioni che il legislatore ha ritenuto idonee a determinare, ipso iure, il venir meno della fiducia nel concessionario.

Sarebbero, inoltre, lesi i principi di par condicio tra gli operatori e di tutela della concorrenza, poiché i rigorosi requisiti di moralità stabiliti dalla disciplina normativa in esame comporterebbero l’esclusione dalle gare e la revoca delle concessioni solo per alcuni operatori, tenuti ad assicurare il costante possesso di tali requisiti, e non invece per tutti.

21. Posto, quindi, che la portata applicativa dell’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011 deve ritenersi riferita anche al mantenimento delle concessioni già in essere, deve concludersi che la previsione sia applicabile anche nei confronti della concessione rilasciata in favore di -OMISSIS-.

Non può, infatti, ravvisarsi alcun ostacolo in tal senso nella circostanza che la relativa fattispecie non sia prevista nella convenzione di concessione, trattandosi di norma imperativa, destinata a imporsi immediatamente sulla regolazione convenzionale precedente.

Neppure può ravvisarsi alcun profilo di applicazione retroattiva della stessa disposizione, poiché il divieto di “mantenimento” delle concessioni, in presenza delle condizioni indicate, non può che operare dalla data di entrata in vigore della novella introdotta con il decreto legge n. 16 del 2012. E, d’altro canto, non può escludersi che ragioni imperative impongano al legislatore di stabilire che, da un determinato momento, i concessionari di Stato debbano dimostrare il possesso di più rigorosi standard di moralità, secondo quanto si dirà meglio nel prosieguo.

22. Venendo alla questione sopra indicata sub (ii), il Collegio ritiene che i dubbi di legittimità costituzionale della disposizione normativa siano manifestamente infondati.

22.1 La ricorrente lamenta, a questo proposito, che la grave conseguenza della decadenza della concessione sia prevista in dipendenza del mero rinvio a giudizio per uno dei delitti indicati, senza attendere una sentenza di condanna, e neppure una condanna definitiva. Secondo l’avviso della parte, sarebbe con ciò violato il principio della presunzione di innocenza, stabilito all’articolo 27, secondo comma, della Costituzione. Sarebbero inoltre violati anche gli articoli 3, 41 e 97 della Costituzione, oltre che l’articolo 1 del Protocollo n. 1 della CEDU, per la sproporzione tra la grave incidenza sull’impresa della misura della decadenza e l’interesse concretamente perseguito dal legislatore.

22.2 Al riguardo, deve tuttavia osservarsi che la previsione della decadenza delle concessioni in dipendenza anche del rinvio a giudizio per determinati reati non costituisce una misura dettata con finalità sanzionatorie, bensì a tutela dell’interesse pubblico a che le concessioni relative al settore dei giochi siano del tutto immuni da potenziali rischi di illecita contaminazione da parte di soggetti che potrebbero aver commesso alcuni delitti, di particolare gravità, specificamente individuati. Non si tratta, quindi, di una misura avente una finalità afflittiva nei confronti di soggetti la cui colpevolezza non è stata accertata e che devono, quindi, presumersi innocenti, bensì di una previsione che mira ad anticipare la tutela apprestata a presidio di un settore particolarmente sensibile per gli interessi erariali e soggetto a un rischio specifico di infiltrazioni criminali, quale quello dei giochi pubblici.

In questa prospettiva, deve tenersi presente che, pronunciandosi in un relazione a una questione che coinvolgeva proprio l’odierna ricorrente, la Corte costituzionale ha già avuto modo di evidenziare che quello dei giochi pubblici è un ambito particolarmente delicato, “nel quale i valori e gli interessi coinvolti appaiono meritevoli di speciale e continua attenzione da parte del legislatore” (C. cost. n. 56 del 2015).

Come correttamente evidenziato dalla difesa erariale, inoltre, la misura di cui all’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011 presenta profili di similitudine rispetto allo schema cui sono improntate le previsioni del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, in tema di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo in dipendenza di determinate condanne. Le previsioni normative contenute in quest’ultimo decreto legislativo hanno, peraltro, superato indenni il vaglio della Corte costituzionale, la quale ha posto l’accento proprio sulla finalità perseguita dal legislatore, che non consiste nell’intento di comminare una sanzione accessoria nei confronti degli autori di determinati illeciti, bensì nel perseguimento del diverso fine dell’imparzialità e del buon andamento dell’amministrazione, in attuazione dell’articolo 97 della Costituzione. In questa prospettiva, la Corte ha affermato, in particolare, che “Se è vero che la condanna non definitiva non autorizza, in virtù dell’art. 27, secondo comma, Cost. (…) a presumere accertata l’esistenza di «una situazione di indegnità morale», è anche vero che la permanenza in carica di chi sia stato condannato anche in via non definitiva per determinati reati che offendono la pubblica amministrazione può comunque incidere sugli interessi costituzionali protetti dall’art. 97, secondo comma, Cost., che affida al legislatore il compito di organizzare i pubblici uffici in modo che siano garantiti il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione, e dall’art. 54, secondo comma, Cost., che impone ai cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche «il dovere di adempierle con disciplina ed onore».” (così Corte cost., n. 236 del 2015).

La Corte ha, quindi, chiaramente affermato che la presunzione di innocenza non è intaccata dalle previsioni normative che, in particolari ambiti, stabiliscano misure di carattere amministrativo e non penale, dirette esclusivamente a tutela dell’interesse pubblico, operanti in un momento anteriore rispetto all’accertamento della commissione di un reato con sentenza definitiva.

Nel caso dell’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011, la situazione del rinvio a giudizio è stata presa in considerazione dal legislatore non al fine di anticipare il giudizio di colpevolezza nei confronti di chi è soltanto imputato, bensì per la sua rilevanza dal punto di vista esclusivamente amministrativo, ossia sotto il profilo della tutela degli interessi pubblici sottesi al particolare settore dei giochi pubblici. In altri termini, il legislatore ha inteso stabilire che, laddove il giudice per le indagini preliminari abbia ritenuto che il pubblico ministero sia in possesso di elementi astrattamente idonei a sostenere l’accusa in un giudizio penale, ciò determini sufficienti elementi di pericolo per l’interesse pubblico, nell’ambito strettamente inerente allo specifico settore considerato, da determinare la necessità di recidere ogni rapporto con il concessionario. Lo scopo è, quindi, quello di evitare che soggetti che esercitano munera pubblici e che gestiscono rilevanti flussi finanziari, in parte destinati all’Erario, possano proseguire nell’esercizio dell’attività loro affidata in presenza di un rischio di contaminazione criminale riscontrato mediante il vaglio, in sede giurisdizionale, degli elementi in possesso della pubblica accusa.

22.3 Non può poi ritenersi che, nel caso specifico, tale misura sia sproporzionata, in quanto diretta a incidere, a seguito della mera disposizione del rinvio a giudizio per determinati delitti, su una concessione già rilasciata, e che pure ha comportato ingenti investimenti da parte del concessionario.

Al riguardo, deve anzitutto osservarsi che la possibilità, per il legislatore, di dettare previsioni immediatamente incidenti sui rapporti con i concessionari di giochi è stata espressamente affermata dalla Corte costituzionale nella pronuncia n. 56 del 2015, già richiamata. La Corte ha, infatti, chiarito che “il valore del legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova sì copertura costituzionale nell’art. 3 Cost., ma non già in termini assoluti e inderogabili”. E ciò in quanto – tra l’altro – “interessi pubblici sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con l’unico limite della proporzionalità dell’incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico perseguiti. (…)

A maggior ragione ciò vale per rapporti di concessione di servizio pubblico, come quelli investiti dalle norme censurate, nei quali, alle menzionate condizioni, la possibilità di un intervento pubblico modificativo delle condizioni originarie è da considerare in qualche modo connaturata al rapporto fin dal suo instaurarsi. E ancor più, si può aggiungere, ciò deve essere vero, allorché si verta in un ambito così delicato come quello dei giochi pubblici, nel quale i valori e gli interessi coinvolti appaiono meritevoli di speciale e continua attenzione da parte del legislatore.”.

D’altro canto, le conseguenze della decadenza, pur indubitabilmente gravi, a carico del patrimonio del concessionario sono giustificate, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, operato dal legislatore, dall’esigenza di evitare il rischio che, nelle more della celebrazione del processo, e fino alla sentenza definitiva di condanna, possano determinarsi danni ben più gravi a carico dell’interesse pubblico e delle ragioni erariali, a causa del mantenimento in essere di concessioni di giochi pubblici affidate a soggetti che potrebbero risultare responsabili di delitti dotati di una specifica portata lesiva.

23. Per ragioni in parte analoghe vanno, poi, esclusi i profili di incompatibilità della disposizione con le norme europee.

23.1 Non emerge, anzitutto, il contrasto con l’articolo 45 della direttiva 2004/18/CE e con l’articolo 38, paragrafo 4, della direttiva 2014/23/CE, trattandosi, in entrambi i casi, di disposizioni non ostative alla previsione nazionale.

La direttiva 2004/18/CE, in base alle previsioni contenute all’articolo 17, non si applica alle concessioni di servizi, nei confronti delle quali vige esclusivamente la disciplina dettata dall’articolo 3, che non presenta alcuna attinenza con il caso in esame, poiché declina in un particolare ambito il principio di non discriminazione in base alla nazionalità.

Non è poi d’ostacolo la disciplina direttiva 2014/23/CE, la quale ha un ambito di operatività limitato nel settore dei giochi pubblici. Il “considerando” (35) chiarisce, infatti, che “La presente direttiva non dovrebbe pregiudicare la libertà degli Stati membri di scegliere, conformemente al diritto dell’Unione, le modalità di organizzazione e di controllo dell’esercizio dell’attività dei giochi d’azzardo, anche mediante autorizzazioni”, aggiungendo che “È opportuno escludere dall’ambito di applicazione della presente direttiva le concessioni relative alla gestione di lotterie aggiudicate da uno Stato membro ad un operatore economico sulla base di un diritto esclusivo concesso mediante una procedura non ad evidenza pubblica…”. E tale esclusione è giustificata, tra l’altro, proprio “dalla necessità di preservare la possibilità per gli Stati membri di regolare a livello nazionale il settore dei giochi d’azzardo in virtù dei loro obblighi di tutela dell’ordine pubblico e sociale”.

23.2 Sotto altro profilo, deve tenersi presente che la Corte di giustizia dell’Unione europea ha affermato che una normativa nazionale, la quale subordini l’esercizio di un’attività economica all’ottenimento di una concessione e preveda varie ipotesi di decadenza della concessione, costituisce astrattamente un ostacolo alle libertà garantite dagli articoli 49 e 56 TFUE (C. giust. 16 febbraio 2012, nelle cause riunite C 72/10 e C 77/10). Le restrizioni alle libertà economiche fondamentali sono, tuttavia, ammesse laddove integrino misure derogatorie espressamente previste dal Trattato, ovvero se possano essere giustificate, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da motivi imperativi di interesse generale (C. Giust, Sez. IV, 13 settembre 2007, causa C-260/04; C. giust., Grande Sez., 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04).

In questa prospettiva, la Corte ha affermato che tra le restrizioni esplicitamente consentite dal Trattato rientrano le ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, espressamente previste dagli articoli 51 TFUE e 52 TFUE, applicabili anche in materia di libera prestazione di servizi ai sensi dell’articolo 62 TFUE (C. giust., Sez. III, 22 gennaio 2015, causa C-463/13). Quanto ai motivi imperativi di interesse generale idonei a consentire la deroga alle libertà economiche fondamentali assicurate dai trattati, la giurisprudenza della Corte ha enucleato, in particolare, gli obiettivi di tutela dei consumatori, di prevenzione della frode e dell’incitazione dei cittadini ad una spesa eccessiva collegata al gioco, nonché di prevenzione di turbative all’ordine sociale (C. giust., Sez. IV, 13 settembre 2007, causa C-260/04; C. giust., Grande Sez., 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04).

Per quanto riguarda specificamente la normativa italiana in materia di giochi d’azzardo, la Corte ha dichiarato che l’obiettivo attinente alla lotta contro la criminalità collegata a tali giochi è idoneo a giustificare le restrizioni alle libertà fondamentali derivanti da tale normativa, purché tali restrizioni soddisfino il principio di proporzionalità e nella misura in cui i mezzi impiegati siano coerenti e sistematici (C. giust., Sez. III, 12 settembre 2013, cause riunite C-660/11 e C-8/12). Peraltro, la disciplina dei giochi d’azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale. Conseguentemente, in mancanza di un’armonizzazione a livello dell’Unione, gli Stati membri sono liberi, in linea di principio, di stabilire gli scopi della loro politica in materia di gioco d’azzardo e, eventualmente, di definire con precisione il livello di tutela perseguito (C. giust., Sez. III, 22 gennaio 2015, causa C-463/13; C. giust., Sez. III, 12 giugno 2014, causa C-156/13). Per tale ragione, in questo specifico settore, le autorità nazionali dispongono di un ampio potere discrezionale per stabilire quali siano le esigenze che la tutela del consumatore e dell’ordine sociale comporta e, a condizione che siano inoltre rispettati i requisiti stabiliti dalla giurisprudenza della Corte, spetta a ciascuno Stato membro decidere se, nel contesto dei legittimi scopi da esso perseguiti, sia necessario vietare totalmente o parzialmente attività riconducibili ai giochi e alle scommesse, oppure soltanto limitarle e prevedere a tal fine modalità di controllo più o meno rigorose (C. giust., Sez. III, 22 gennaio 2015, causa C-463/13; C. giust., Sez. III, 12 giugno 2014, causa C-156/13).

Deve, infine, tenersi presente che le restrizioni imposte dagli Stati membri devono soddisfare le condizioni risultanti dalla giurisprudenza della Corte per quanto concerne la loro proporzionalità, nel senso che devono essere idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non eccedere quanto è necessario per il suo raggiungimento; una normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo invocato solo se essa soddisfa effettivamente l’esigenza di conseguirlo in modo coerente e sistematico (C. giust., Sez. III, 22 gennaio 2015, causa C-463/13; C. giust., Sez. III, 30 aprile 2014, causa C-390/12; C. giust., Grande Sez., 8 settembre 2009, causa C-42/07).

Spetta, infine, al giudice nazionale verificare il rispetto di tali condizioni, incluso il principio di proporzionalità (C. giust., Sez. III, 30 aprile 2014, causa C-390/12; C. giust., Sez. VIII, 30 giugno 2011, causa C-212/08), che deve essere valutato in rapporto agli obiettivi perseguiti dalla normativa nazionale, la cui identificazione parimenti spetta al giudice nazionale (C. giust., Sez. III, 12 giugno 2014, causa C-156/13).

23.3 In ossequio ai principi sin qui esposti, deve ritenersi che, come sopra detto, lo scopo che la previsione dell’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011 ha inteso perseguire consiste nell’interesse pubblico a evitare la contaminazione, anche potenziale, del settore dei giochi da parte di infiltrazioni criminali e a dare certezza del fatto l’attività del concessionario sia costantemente conforme all’interesse pubblico e non pregiudizievole per le ragioni erariali. Così inquadrati gli obiettivi della previsione normativa, deve ritenersi che la misura stabilita dal legislatore (e, in particolare, la decadenza della concessione) sia coerente e proporzionata rispetto all’obiettivo, per le ragioni sopra esposte, e alle quali si rinvia.

Non può, invece, accedersi alla tesi della ricorrente, la quale ritiene che, nel caso di specie, dovrebbero trovare applicazione le considerazioni svolte dalla Corte di giustizia nella sentenza del 16 febbraio 2012, resa nelle cause riunite C-72/10 e C-77/10, laddove si è affermato che “sebbene in determinate circostanze possa rivelarsi giustificato adottare misure preventive nei confronti di un operatore di giochi d’azzardo sospettato, sulla base di indizi concludenti, di essere implicato in attività criminali, un’esclusione dal mercato in virtù della decadenza della concessione dovrebbe, in linea di principio, essere considerata proporzionata all’obiettivo della lotta contro la criminalità unicamente nel caso in cui fosse fondata su una sentenza avente autorità di giudicato e riguardante un delitto sufficientemente grave. Una legislazione che contempli, anche in modo temporaneo, l’esclusione di operatori dal mercato potrebbe essere considerata proporzionata unicamente a condizione di prevedere un’efficace possibilità di ricorso in sede giurisdizionale nonché un risarcimento del danno subìto nel caso in cui, in un momento successivo, tale esclusione si rivelasse ingiustificata”.

Al riguardo, deve tenersi presente anzitutto che la Corte espressamente enuncia tali affermazioni “in linea di principio”, rimettendo le ulteriori valutazioni al giudice del rinvio, il quale soltanto può apprezzare la proporzionalità della misura, che va valutata non in termini astratti, ma in relazione agli obiettivi perseguiti dalla normativa nazionale.

D’altro canto, più di recente la stessa Corte si è pronunciata in relazione a una controversia nella quale era parte la stessa odierna ricorrente (C. giust., 20 dicembre 2017, nella causa C-322/16), ribadendo che le misure restrittive delle libertà previste dai trattati devono essere valutate dal giudice del rinvio, al quale spetta verificare se tali “misure siano idonee a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti e non eccedano quanto è necessario per raggiungerli, segnatamente assicurandosi che la normativa nazionale in discussione nel procedimento principale risponda effettivamente all’intento di raggiungerli in modo coerente e sistematico” (cfr. paragrafi 51 e 52). La Corte ha, inoltre, evidenziato di aver “…già statuito che l’istituzione di un sistema di responsabilità oggettiva non è sproporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti, qualora tale sistema sia idoneo a incitare i soggetti interessati a rispettare le disposizioni di un regolamento e qualora gli obiettivi perseguiti rivestano un interesse generale tale da giustificare l’introduzione di un siffatto sistema (sentenza del 9 febbraio 2012, Urbán, C 210/10, EU:C:2012:64, punto 48)” (cfr. paragrafo 63).

23.4 Va, pertanto, ribadito che l’assoluta peculiarità e la particolare delicatezza del settore dei giochi siano idonei a giustificare una misura legislativa che, nel perseguimento delle finalità sopra dette, commini la decadenza della concessione in dipendenza di una situazione di grave pericolo per l’interesse pubblico, riscontrata in relazione alla valutazione resa dal giudice delle indagini preliminari con il rinvio a giudizio per determinati gravi delitti.

24. Ancora con riferimento all’applicazione dell’articolo 24, comma 25, del decreto legge n. 98 del 2011, la ricorrente ha evidenziato, nei propri scritti difensivi:

– che la questione concernente il rinvio a giudizio dell’ex-procuratore della stabile organizzazione in Italia non sarebbe stata prospettata alla ricorrente nella comunicazione di avvio del procedimento;

– che tale soggetto sarebbe da tempo cessato dalla carica e sarebbe stato poi assolto dall’imputazione;

– che i presunti correi del socio di riferimento di -OMISSIS-, come lui imputati del reato di cui all’articolo 416 c.p., sarebbero stati assolti.

24.1 Al riguardo, deve tuttavia rilevarsi che l’Amministrazione ha evidenziato di non aver previamente contestato la vicenda relativa all’ex-procuratore della società perché ne ha avuto notizia soltanto dopo la comunicazione di avvio del procedimento. D’altro canto, la decadenza è prevista dalla legge quale conseguenza immediata e automatica, per cui la mancanza della previa comunicazione non può assumere rilevanza, in conformità al disposto dell’articolo 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990.

24.2 Quanto alla circostanza che lo stesso ex-procuratore non riveste più tale posizione, il fatto potrebbe rilevare soltanto ove fosse appurato che il rinvio a giudizio sia avvenuto dopo la cessazione dalla carica e per fatti non riferiti al periodo del relativo svolgimento: circostanze, queste, che non sono state allegate dalla ricorrente.

24.3 Non possono, poi, incidere sulla legittimità della decadenza disposta a seguito del rinvio a giudizio le vicende relative allo svolgimento del successivo giudizio penale, atteso che – da un lato – il legislatore ha attribuito rilevanza oggettiva al fatto storico del rinvio a giudizio, in sé considerato, e che – dall’altro lato – la legittimità del provvedimento amministrativo va valutata in base alla situazione di fatto e di diritto esistente al tempo della sua adozione.

25. In considerazione di quanto sin qui esposto, deve perciò concludersi nel senso che la decadenza comminata con il provvedimento impugnato resiste alle censure allegate dalla ricorrente per ciò che attiene alle prime due, autonome, ragioni indicate nello stesso provvedimento.

26. Tale conclusione è di per sé sufficiente a respingere il ricorso, in ossequio al principio consolidato per il quale “in caso di impugnazione giurisdizionale di determinazioni amministrative di segno negativo fondate su una pluralità di ragioni ciascuna delle quali di per sé idonea a supportare la parte dispositiva del provvedimento, è sufficiente che una sola di esse resista al vaglio giurisdizionale perché il provvedimento (…) nel suo complesso resti indenne dalle censure articolate ed il ricorso venga dichiarato infondato o meglio inammissibile per carenza di interesse alla coltivazione dell’impugnativa avverso l’ulteriore ragione ostativa, il cui esito resta assorbito dalla pronuncia negativa in ordine alla prima ragione ostativa” (così Cons. Stato, Sez. VI, 20 marzo 2015, n. 1532; nello stesso senso, ex multis, anche Id. Sez. IV, 12 maggio 2016, n. 1921).

27. Per completezza, il Collegio ritiene, tuttavia, di prendere in considerazione anche l’ulteriore motivazione posta alla base del provvedimento, ossia l’esaurimento del rapporto fiduciario tra lo Stato e il concessionario, nella parte in cui, a sua volta, poggia sulle anomalie e gli illeciti riscontrati a carico del concessionario.

28. Al riguardo, la ricorrente afferma, anzitutto, che il provvedimento impugnato avrebbe violato il principio di tipicità e nominatività delle cause di decadenza, perché nessuna delle vicende riportate nelle motivazioni dell’atto rientrerebbe nel novero delle fattispecie alle quali l’articolo 24 della convenzione di concessione correla la decadenza del titolo concessorio.

28.1 Il Collegio ritiene di non poter accedere alla suddetta prospettazione.

E’ vero, infatti, che la previsione convenzionale indica alcune cause in presenza delle quali l’Agenzia dichiara la decadenza dalla convenzione. Non può, tuttavia, ritenersi che tale elencazione di per sé escluda che la decadenza possa essere dichiarata al verificarsi di situazioni che facciano emergere gravi violazioni del concessionario, che si risolvano in altrettanto gravi inadempimenti da parte sua, tali da determinare il venir meno del rapporto fiduciario sul quale si fonda la concessione, ancorché si tratti di fatti non specificamente rientranti in nessuna delle fattispecie elencate nella convenzione.

28.2 Deve, infatti, tenersi presente che la convenzione di concessione è inquadrabile tra gli accordi di cui all’articolo 11 della legge n. 241 del 1990, ai quali “si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili” (v. comma 3 del richiamato articolo 11).

Ciò posto, deve tenersi presente costituisce un principio cardine del diritto civile quello della risolvibilità del vincolo contrattuale per inadempimento di un contraente (art. 1453 cc), purché si tratti di un inadempimento grave, avuto riguardo all’interesse dell’altra parte (art. 1455 cc). E, in questo contesto, la possibilità consentita ai contraenti, mediante la fissazione di apposite clausole risolutive espresse, di prestabilire la risoluzione del contratto in caso di inadempimento una determinata obbligazione (art. 1456 cc), non esclude certamente che la risoluzione possa essere pronunciata in caso di grave inadempimento, ancorché non consistente nella specifica violazione dell’obbligazione indicata in una clausola risolutiva espressa.

L’applicazione di questi principi al rapporto concessorio porta a ritenere che la tipizzazione delle cause di decadenza stabilita nella convenzione vale unicamente a predeterminare alcune ipotesi nelle quali l’inadempimento, secondo la valutazione delle parti, deve presumersi di per sé idoneo a determinare il venir meno della fiducia nel concessionario, senza possibilità di prova contraria. Tale elencazione, tuttavia, non esaurisce certamente le possibili violazioni di cui il concessionario può rendersi responsabile e, quindi, non esclude che la decadenza possa essere comunque dichiarata in dipendenza di altre violazioni, purché gravi e qualificate in relazione all’interesse della controparte. E ciò per le stesse ragioni per le quali, come detto, la predeterminazione di alcune clausole risolutive espresse non esclude la risoluzione del contratto per altri inadempimenti.

28.3 Non può poi ritenersi che, così intesa, la previsione convenzionale si ponga in contrasto con i principi desumibili dalla già richiamata sentenza del 16 febbraio 2012, emessa nelle cause riunite C 72/10 e C 77/10, ove si è affermata la necessità – in ossequio ai principi di trasparenza e di certezza del diritto – della conoscibilità delle cause di decadenza.

E infatti, ove comminata per fatti riassumibili nella formula della grave contravvenzione del concessionario rispetto ai propri obblighi, la decadenza si pone in termini omologhi rispetto alla risoluzione del contratto per inadempimento, dalla quale differisce perché viene dichiarata direttamente dall’amministrazione, e solo successivamente sottoposta eventualmente al vaglio del giudice. Si tratta, perciò, di una conseguenza adeguatamente conoscibile dal concessionario, in quanto governata da principi analoghi a quelli operanti in ambito contrattuale.

28.4 A riprova delle conclusioni raggiunte milita, infine, l’ulteriore – dirimente – considerazione che se le cause di decadenza indicate nella convenzione fossero tassative, la suddetta clausola incorrerebbe nella nullità che la legge commina nei confronti di qualunque patto diretto a escludere o limitare preventivamente la responsabilità del debitore per dolo o colpa grave o violazione di obblighi derivanti da norme di ordine pubblico (art. 1229, primo e secondo comma cc).

29. Posto, quindi, che la previsione della convenzione non esclude – né avrebbe potuto farlo – la possibilità per l’Amministrazione di riscontrare un grave inadempimento del concessionario rispetto ai propri obblighi, tale da determinare il venir meno della fiducia dello Stato nei suoi confronti, deve ritenersi che, in concreto, il provvedimento impugnato enumeri tante e tali vicende a carico di -OMISSIS-da non lasciare dubbi in ordine al fatto che tale situazione sia in concreto riscontrabile.

29.1 Le diffuse contestazioni svolte nel ricorso non tolgono, infatti, che nella gestione societaria siano emerse anomalie tali da determinarne il commissariamento, secondo quanto diffusamente illustrato nel provvedimento impugnato.

29.2 Inoltre, il concessionario si è reso responsabile di una serie concomitante di azioni tali da determinare una situazione nella quale, mentre maturava una sempre più consistente esposizione debitoria nei confronti dello Stato, veniva operato il versamento di somme di importo particolarmente rilevante su conti esteri. E – secondo quanto affermato nell’ordinanza del Tribunale di Roma, Sez. riesame, del 26 gennaio 2017, riportata nel provvedimento impugnato – tali trasferimenti non avevano alcuna giustificazione, se non la sottrazione di somme all’adempimento di debiti tributari.

Al riguardo, non può neppure convenirsi con la ricorrente, ove essa afferma che le imposte sarebbero state semplicemente rateizzate, nello svolgimento di ordinarie operazioni di pianificazione fiscale. La rateizzazione di cui si è avvalsa la ricorrente è, infatti, quella relativa alle imposte insolute alla scadenza e, quindi, presuppone la commissione di un illecito tributario. D’altro canto, la rateizzazione delle imposte non comporta, di per sé, il venir meno del rischio del relativo inadempimento, rendendo per ciò solo rilevante la circostanza del trasferimento dei fondi all’estero, che è un fatto di per sé idoneo quanto meno a rendere più difficile la tutela delle ragioni erariali. E ciò tanto più ove si consideri che – secondo quanto si legge nell’ordinanza del Tribunale di Roma sopra richiamata – i trasferimenti delle somme sui conti britannici risultavano solo in minima parte finalizzati al pagamento di fatture, e per la maggior parte venivano, invece, destinati a investimenti in conti titoli e successivi trasferimenti su conti di società offshore.

29.3 Ritiene il Collegio che il concessionario di Stato, titolare di un munus pubblico, per di più nel delicato settore dei giochi, sia tenuto ad assicurare una gestione aziendale regolare, trasparente e scevra da influenze illecite e non debba tenere comportamenti anche soltanto astrattamente idonei a mettere in pericolo le ragioni erariali. La violazione, nel caso di specie, di tali obblighi costituisce, di per sé, ragione sufficiente a far venir meno la fiducia dello Stato nel concessionario e a sorreggere la decadenza dalla concessione.

30. Alla luce di tutte le considerazioni sin qui esposte, deve perciò concludersi nel senso che il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio sia sorretto da plurime, autonome, ragioni, che resistono alle censure articolate dalla ricorrente, senza che si renda necessario prendere in esame anche le doglianze dirette contro la parte dello stesso provvedimento nella quale si contesta l’inadempimento dell’obbligo di sottoscrivere l’atto aggiuntivo alla convenzione.

31. Vanno pure disattese le censure di violazione della disciplina delle garanzie procedimentali, atteso che – in disparte ogni altra considerazione – quanto sin qui esposto vale a chiarire che il provvedimento non avrebbe potuto assumere un diverso contenuto ove le specifiche questioni indicate dalla ricorrente le fossero state previamente contestate.

32. Non possono trovare accoglimento neppure i motivi aggiunti, diretti contro il provvedimento dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli del 29 settembre 2017, mediante il quale si è stabilito che, pur non volendo interrompere l’attività d’impresa della società prima dell’esito del giudizio sul provvedimento di decadenza, fosse consentito, a decorrere dal 1° ottobre 2017, soltanto lo svolgimento delle attività di conduzione della rete telematica nel suo assetto attuale.

32.1 Il provvedimento dispone, anzitutto, che “a decorrere dal 1° ottobre 2017, non verranno accolte … nuove istanze per l’ottenimento della certificazione di idoneità di sale VLT”.

32.1.1 Al riguardo, la ricorrente lamenta che la determinazione sarebbe stata condivisibile ove avesse inteso soprassedere rispetto alle istanze per la certificazione di idoneità delle sale presentate dopo il 1° ottobre 2017. Tale non sarebbe, tuttavia, l’interpretazione dell’Agenzia, la quale avrebbe bloccato anche le certificazioni già in itinere alla suddetta data.

32.1.2 Al riguardo, la difesa erariale ha rappresentato che la certificazione di idoneità di sale VLT consiste nella verifica, che si svolge in una sola giornata, dell’esistenza di tutti i presupposti per consentire l’apertura delle sale stesse. Le attività antecedenti a tale momento, incluso il rilascio della licenza di cui all’articolo 88 del TULPS, non prevedono il coinvolgimento dell’Agenzia e si svolgono sotto la responsabilità dei privati interessati (il concessionario e, soprattutto, il gestore della sala), i quali chiedono la verifica quando intendono effettivamente aprire l’esercizio e ritengono di poter dimostrare il possesso di tutti i necessari requisiti.

Ciò posto, la misura disposta dall’Agenzia risulta niente affatto arbitraria o illogica, poiché la perdurante efficacia del provvedimento di decadenza della concessione giustifica la determinazione di bloccare l’apertura di nuove sale VLT, portando a compimento solo i procedimenti per i quali la verifica di idoneità era stata già conclusa prima del 1° ottobre 2017 (secondo quanto chiarito con la nota dell’Agenzia del 4 ottobre 2017).

32.2 Il provvedimento del 29 settembre 2017 ha disposto, inoltre, di non accogliere nuove istanze di verifica di conformità per sistemi di gioco e giochi VLT.

32.2.1 Secondo la ricorrente, la determinazione sarebbe illogica e devastante, perché impedirebbe a -OMISSIS-di potersi avvalere di eventuali nuovi firmware rilasciati da parte dei produttori dei giochi, anche per ragioni di sicurezza, o di eventuali nuovi lettori omologati di banconote o di ticket erogati dagli apparecchi VLT, con conseguente rischio di blocco delle VLT (nel primo caso) o di impossibilità di funzionamento delle sale (nel secondo). Inoltre, il mantenimento dello status quo avrebbe dovuto logicamente includere anche l’aggiornamento dei giochi e l’omologazione di nuovi giochi, perché altrimenti le sale dei gestori contrattualizzati con -OMISSIS-sarebbero esposte a rapida obsolescenza e penalizzate rispetto a quelle degli altri gestori.

32.2.2 Al riguardo, deve tuttavia osservarsi che la portata della misura assunta è stata chiarita con la nota dell’Agenzia del 4 ottobre 2017, ove si è espressamente previsto il rilascio di certificazioni di upgrade di sistema legate a modifiche richieste da norme di legge o regolamentari. La determinazione assunta non pregiudica, perciò, le esigenze di sicurezza dei giochi.

D’altro canto, l’efficacia del provvedimento di decadenza della concessione sorregge la scelta di non consentire, al di fuori di tale ipotesi, l’aggiornamento dei giochi e l’omologazione di nuovi giochi.

Deve, infine, rilevarsi che la misura contestata ha carattere provvisorio e che la ricorrente non ha fornito alcuna prova della circostanza che, nel periodo di efficacia di tale determinazione, possa concretamente verificarsi il rischio di obsolescenza dei giochi VLT, i quali – secondo quanto allegato dall’Agenzia – hanno un ciclo di vita medio, senza necessità di aggiornamenti, superiore a un anno.

32.3 La ricorrente lamenta, ancora, che la misura provvisoria del 29 settembre 2017 abbia precluso il rilascio di nulla osta per apparecchi AWP (amusement with prize).

32.3.1 Secondo la società, la prescrizione sarebbe del tutto illogica e contraddittoria, poiché non distinguerebbe tra l’installazione di nuovi apparecchi AWP e la mera sostituzione di quelli esistenti (per guasti, furti, danneggiamenti, obsolescenza dell’apparecchio, e via dicendo).

32.3.2 La già richiamata nota dell’Agenzia del 4 ottobre 2017 chiarisce, tuttavia, che l’Ufficio monopoli per il Lazio, competente territorialmente, dovrà riemettere “nulla osta di esercizio già esistenti per i quali sia stata presentata una denuncia di furto o di smarrimento del NOE”. Le esigenze evidenziate dalla ricorrente risultano, perciò, essere state prese in considerazione dall’Agenzia. Al di fuori delle ipotesi contemplate, la scelta di non rilasciare ulteriori nulla osta risulta coerente con il mantenimento dello status quo, in una situazione di perdurante efficacia del provvedimento di decadenza della concessione.

32.3.3 Da ciò il rigetto della censura.

32.4 Il provvedimento del 29 settembre 2017 ha, inoltre, disposto il “congelamento” del diritto di credito alla restituzione del deposito cauzionale maturato ed accumulato nell’anno 2016 dalla società.

32.4.1 Secondo la ricorrente, la mancata restituzione del deposito cauzionale condurrebbe alla cessazione dell’attività aziendale, in quanto su tale deposito andrebbero comunque pagate le imposte, che ammonterebbero a circa 9 milioni di euro. Inoltre, le somme bloccate sarebbero indispensabili per pagare le altre imposte e le rateizzazioni fiscali in corso e per fare fronte alle altre esigenze gestionali (pagamenti ai lavoratori e ai fornitori). La misura sarebbe, peraltro, del tutto ingiustificata, atteso che la gestione finanziaria della società sarebbe affidata esclusivamente al custode giudiziario, operante quale longa manus del GIP del Tribunale di Roma.

32.4.2 Al riguardo, deve anzitutto rilevarsi che, nella replica depositata il 29 dicembre 2017, la difesa erariale ha affermato – senza specifica contestazione sul punto – che, a seguito del provvedimento di sequestro preventivo generale emesso dal GIP del Tribunale di Roma il 18 dicembre 2017, l’Agenzia ha restituito le somme dovute alla società e maturate, oggetto di blocco. Circostanza, questa, che rende la censura priva di interesse, allo stato, per la ricorrente.

32.4.3 Nel merito, deve comunque osservarsi che -OMISSIS-risulta aver richiesto all’Agenzia di utilizzare le somme versate a titolo di deposito cauzionale a integrazione delle garanzie fideiussorie prestate dalla società in misura non sufficiente ad assicurare l’integrale copertura agli obblighi di versamento del prelievo erariale unico (PREU) dovuto per la gestione telematica degli apparecchi AWP e VLT. Come evidenziato dalla difesa erariale, la restituzione del deposito avrebbe perciò potuto essere disposta, eventualmente, solo in parte.

32.4.4 In ogni caso, la funzione propria di tale deposito è quella di garantire il raggiungimento dei livelli di servizio e l’adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione. Non può, perciò, ritenersi affatto illogica o arbitraria la provvisoria sospensione della restituzione delle somme, stante l’efficacia – pur in pendenza di giudizio – del provvedimento di decadenza della concessione e, inoltre, tenuto conto dell’entità delle posizioni debitorie del concessionario nei confronti dell’Erario.

32.5 -OMISSIS-lamenta, infine, la circostanza che la misura provvisoria del 29 settembre 2017 abbia stabilito di demandare alla discrezionalità delle singole Questure la prosecuzione dell’attività delle sale VLT aperte in virtù di provvedimenti ai sensi dell’articolo 88 del Testo unico di pubblica sicurezza rilasciati dopo il 27 marzo 2017, ossia durante il periodo transitorio inaugurato dal provvedimento di decadenza della concessione.

32.5.1 Si tratterebbe, secondo la ricorrente, di una determinazione contraddittoria, con la quale l’Agenzia si sarebbe sottratta alle proprie responsabilità, non fornendo alle Questure indicazioni univoche al fine di decidere se mantenere l’attività delle predette sale VLT.

32.5.2 Non può, tuttavia, concordarsi con l’impostazione della ricorrente, atteso che l’Agenzia ha correttamente assunto determinazioni relative al proprio ambito di competenza, non essendole consentito intromettersi nell’attività demandata dalla legge al Ministero dell’interno e, per esso, alle Questure.

In questo senso, il provvedimento impugnato si è limitato a portare all’attenzione dell’Amministrazione competente la circostanza che alcune autorizzazioni rilasciate, ai sensi dell’articolo 88 del TULPS, durante il periodo transitorio (ossia dal 27 marzo 2017) recassero una scadenza finale al 27 o al 29 settembre 2017. Per tali autorizzazioni, spettava quindi alle Questure stabilire se prorogare l’efficacia dei titoli durante il periodo di mantenimento dello status quo del concessionario, disposto con il provvedimento dell’Agenzia del 29 settembre 2017. E, al riguardo, la difesa erariale ha dato conto nelle proprie difese della circostanza che, con circolare del Ministero dell’interno del 3 ottobre 2017, sia stata data pronta indicazione alle Questure di consentire la prosecuzione dell’attività dei soggetti autorizzati fino alla decisione di primo grado sulla decadenza della concessione.

32.5.3 Da ciò il rigetto della doglianza.

33. In definitiva, per le ragioni sin qui esposte, il ricorso e i motivi aggiunti devono essere respinti.

34. L’esito del giudizio sorregge la condanna alle spese della ricorrente nei confronti dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, nella misura indicata nel dispositivo. Va, invece, disposta la compensazione delle spese nei confronti del Ministero dell’economia e delle finanze e degli intervenienti».

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