Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) ha accolto – tramite sentenza – i ricorsi di 4 concessionari (Codere, Sisal, Cirsa, Snaitech) contro Adm e Sogei in cui si chiedeva l’annullamento, “quanto al ricorso introduttivo, della nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, (…) con la quale sono stati computati nei riguardi della ricorrente gli importi dovuti per “l’espletamento delle verifiche di conformità dei sistemi di gioco e dei giochi VLT eseguite e concluse dal partner tecnologico nell’arco del triennio dal 20 marzo 2013 al 31 dicembre 2015, in relazione ai quali la scrivente Agenzia ha anticipato annualmente la liquidazione a favore della Sogei S.p.a.” (…) quanto al ricorso per motivi aggiunti, della nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, (…), con la quale sono stati computati nei riguardi della ricorrente gli importi dovuti per “l’espletamento delle verifiche di conformità dei sistemi di gioco e dei giochi VLT eseguite e concluse dal partner tecnologico nell’anno 2016, in relazione ai quali la scrivente Agenzia ha anticipato annualmente la liquidazione a favore della Sogei S.p.a.” e di ogni altro atto ad essa presupposto, connesso e/o conseguenziale.

Si legge in una delle sentenze: “Con il presente gravame, la (…) – concessionaria dello Stato per la realizzazione e la conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante gli apparecchi da divertimento ed intrattenimento previsti dall’art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S. nonché delle attività e delle funzioni connesse – impugna le note in epigrafe con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (di seguito anche semplicemente “Agenzia” o “ADM”) , in applicazione dell’art. 11, comma 4, lett. e) e dell’art. 16, comma 3 della relativa convenzione di concessione sottoscritta il 20 marzo 2013, le ha comunicato gli importi asseritamente dovuti da tale società a titolo di “costi per l’espletamento delle verifiche di conformità dei sistemi di gioco e dei giochi VLT eseguite e concluse dal partner tecnologico” (la Sogei s.p.a.) in relazione prima al periodo dal 20 marzo 2013 al 31 dicembre 2015 (atto impugnato con il ricorso introduttivo) e poi all’anno 2016 (atto impugnato con ricorso per motivi aggiunti).

La ricorrente chiede, dunque, l’annullamento di tali atti, assumendo l’illegittimità della quantificazione (in tesi, forfettaria) dei richiesti corrispettivi in relazione alla metodologia di calcolo seguita, espressamente basata “sulla determinazione preliminare di un corrispettivo medio per ogni singola tipologia di verifica svolta nel periodo considerato dal partner tecnologico, nonché sul numero di verifiche effettuate per codesto concessionario e conclusesi nel medesimo periodo” (in tal senso gli atti impugnati), affermando che “sarebbe sembrato logico” procedere, invece, “al computo numerico delle attività effettivamente realizzate (che non si risolvono solo in quelle individuate da ADM ma che contemplano anche gli aggiornamenti, le integrazioni, gli upgrade, etc.) per ogni singolo concessionario ed al relativo addebito dei costi riferibili a ciascuna di esse a titolo di certificazione”.

Contesta, in particolare, la (…) i parametri in base ai quali l’amministrazione è giunta alla determinazione dei relativi costi medi, evidenziando come l’amministrazione “non av(rebbe) preso in considerazione le singole attività svolte dall’ente certificatore, così come specificate nell’articolato convenzionale, lasciando che ipotesi quali quelle delle parziali modifiche, delle integrazioni e degli upgrade, fossero considerate alla stessa stregua di certificazioni ex novo di sistemi/giochi” e che “i costi unitari medi … avrebbero dovuto quantomeno essere parametrati a corrispondenti valori di mercato”, atteso che “i prezzi che potrebbero praticarsi sul mercato sono notevolmente inferiori a quelli “imposti” da SOGEI”. Secondo la prospettazione di parte ricorrente, l’Agenzia si sarebbe, infatti, sostanzialmente limitata a “ribalta(re) i costi liquidati da SOGEI (verosimilmente considerati in blocco) direttamente sui concessionari, … lasciando che fosse il partner tecnologico … a stabilire il prezzo complessivo ed il criterio di riparto dello stesso tra i singoli concessionari”, nonostante la convenzione imponga “all’Amministrazione non soltanto di dettagliare voce per voce le singole attività di certificazione con la relativa quotazione economica, ma anche di informare in via preventiva i concessionari, a maggior ragione se si opta per una richiesta complessiva formulata a distanza di tempo dall’espletamento delle attività medesime”.

L’Agenzia si costituiva con memoria di pura forma.

La Sezione, con ordinanza n. 1927/2021, disponeva di “acquisire dall’amministrazione resistente … una circostanziata relazione, corredata di tutta la relativa documentazione a supporto, in cui dettagliatamente si chiariscano, in relazione a tutte le censure dedotte, i criteri seguiti ai fini della contestata quantificazione degli importi pretesi dalla società ricorrente e le ragioni sottese all’adozione degli stessi”.

L’Agenzia replicava, dunque, alle censure formulate in ricorso, sostanzialmente evidenziando come la convenzione di concessione preveda all’art. 16, comma 3, e all’art. 11, comma 4, lett. e), l’accollo da parte dei concessionari dei relativi oneri ed il rimborso delle spese sostenute e quantificate dall’ADM e come, dunque, tali previsioni “legittim(ino) l’Agenzia alla quantificazione degli oneri sostenuti e all’adozione del criterio ritenuto più opportuno per una loro coerente ed equilibrata attribuzione tra i concessionari”.

La ricorrente replica, insistendo per l’accoglimento delle doglianze proposte.

All’udienza pubblica del 14 luglio 2021, la causa veniva trattata e, quindi, trattenuta in decisione.

Il gravame è fondato.

La presente controversia ha ad oggetto le note in epigrafe con cui l’Agenzia ha quantificato gli importi dovuti dalla (…) per il periodo compreso tra il 20 marzo 2013 ed il 31 dicembre 2015 e per l’anno 2016 a titolo di “costi per l’espletamento delle verifiche di conformità dei sistemi di gioco e dei giochi VLT”.

Dette attività di certificazione sono, infatti, svolte in via esclusiva per tutti i concessionari dalla Sogei s.p.a. (detenuta al 100% del Ministero dell’Economia e delle Finanze e partner tecnologico dell’ADM, unico ente certificatore allo stato legittimato nel mercato interno ai sensi dell’art. 12, comma 1, lettera l), punto 3 del d.l. n. 39/2009), la quale – per quel che qui interessa – è, in particolare, incaricata di verificare e garantire la rispondenza dei sistemi di gioco e dei giochi VLT ai requisiti ed alle specifiche tecniche previamente definite in subiecta materia, sottoponendo gli stessi a collaudo, anche se la verifica per il medesimo sistema o gioco risulti essere già stata superata da altro concessionario, al fine di garantire il pieno rispetto delle specifiche e dei requisiti tecnici predefiniti a tutela degli interessi pubblici e della sicurezza del giocatore.

La convenzione di concessione stipulata tra le parti il 20 marzo 2013 stabilisce, al riguardo, che tutti gli “oneri … per sostenere le verifiche di conformità, gli upgrade e le integrazioni dei sistemi di gioco VLT, i relativi collaudi e la verifica di conformità dei giochi” sono “quantificati” dall’ADM e sono posti “a carico del concessionario” (in tal senso, i citati articoli 11, comma 4, lett. e), e 16, comma 3).

Nel caso di specie, non è, dunque, in discussione l’attività di certificazione svolta dalla Sogei s.p.a., né l’obbligo del concessionario di corrispondere i relativi oneri sostenuti dall’Agenzia per lo svolgimento delle stesse, lamentando il ricorrente soltanto la mancata specifica indicazione dei costi che l’amministrazione ha effettivamente sostenuto per le attività di verifica svolte nei suoi confronti nel periodo considerato.

Le determinazioni impugnate muovono, infatti, dall’indicazione di quattro voci di “costi medi unitari” (per “Gioco nuovo”, “Gioco clone”, “Attività di verifica sistemi di gioco” e “Sistema di gioco clone”) calcolate “come rapporto tra il costo complessivo riferito alle attività di verifica condotte … nel periodo considerato ed il numero delle verifiche stesse”, per poi specificare – per ciascuna delle annualità alle quali si riferisce la pretesa dell’amministrazione – il corrispettivo asseritamente dovuto dalla (…), semplicemente moltiplicando detti valori medi per il numero di verifiche effettuate e concluse, nel periodo di riferimento, nell’interesse della concessionaria.

Ebbene, il Collegio è dell’avviso che la quantificazione di tali importi sia illegittima, sotto il censurato profilo della violazione dei citati articoli 16, comma 3, e 11, comma 4, lett. e), della convezione di concessione del 2003 nonché perché, comunque, in contrasto con il principio generale di buona fede che, ai sensi dell’art. 1, comma 2 bis, della l. n. 241/1990, regola “i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione”, per non aver l’ADM a tal fine considerato le singole attività concretamente svolte dall’ente certificatore in favore della ricorrente, così come specificate nell’articolato convenzionale – che, infatti, distingueva tra verifiche di conformità e semplici upgrade ed integrazioni – bensì assunto a parametro della contestata liquidazione dei valori medi complessivi, riferiti soltanto alla tipologia di prodotto oggetto di certificazione (gioco o sistema di gioco) ed al carattere innovativo o meno del prodotto medesimo (“nuovo” o “clone”), per l’effetto irragionevolmente considerando dei meri interventi di sola parziale modifica del prodotto alla stregua di ben più complesse attività di prima certificazione.

Se è vero che – come evidenziato dalla resistente nelle proprie difese – la (…), mediante la sottoscrizione di tale convenzione, ha accettato “espressamente ed incondizionatamente di accollarsi” tutti gli oneri sostenuti e quantificati dall’amministrazione in relazione all’attività di certificazione dei propri giochi e sistemi di gioco VLT, tale obbligazione non può, tuttavia, risolversi (come, invece, vorrebbe l’Agenzia), in una sorta di preventiva autorizzazione in favore dell’ADM a determinare forfettariamente i relativi costi che il concessionario è tenuto a rifondergli, dovendo il relativo impegno assunto dalla concessionaria essere interpretato, in ossequio al già richiamato principio generale di buona fede, nel senso di non recare a quest’ultima un significativo pregiudizio che, invero, si verificherebbe a suo danno, ove si consentisse all’Agenzia di prevedere ed imporre alla controparte dei costi non giustificati o, comunque, non determinabili né a priori né a posteriori.

Nel caso di specie, emerge dalla lettura delle determinazioni impugnate come l’Agenzia, attraverso la determinazione di un costo unitario riferito all’attività di verifica tout court eseguita sui giochi e sistemi di giochi nuovi o cloni, abbia operato una quantificazione inesatta dei costi dovuti dalla (…), che mostra di non tener conto dell’effettiva complessità e della tipologia delle singole operazioni realmente compiute nei confronti di quest’ultima.

Né l’amministrazione, in sede di istruttoria, ha altrimenti documentato di aver assicurato un’opportuna ponderazione degli aspetti qualitativi e quantitativi delle attività specificamente svolte dalla Sogei s.p.a. in favore di tale concessionario, confermando di aver richiesto alla società ricorrente il versamento di importi che sembrano non corrispondere a quelli certamente sostenuti da tale amministrazione per le operazioni effettivamente prestate a vantaggio della (…).

Dalle argomentazioni svolte dall’Avvocatura si trae, infatti, conferma di come l’ADM abbia ribaltato direttamente sui concessionari i costi liquidati dalla Sogei s.p.a., ripartendo l’ammontare complessivo delle somme versate al partner tecnologico in ragione di un criterio forfettario di riparto che non corrisponde al numero ed alla tipologia delle specifiche attività in concreto svolte presso ogni singolo concessionario (in tal senso, la nota della Sogei s.p.a. versata in atti dalla resistente).

L’amministrazione, in ossequio a quanto stabilito nella convenzione di concessione stipulata con la (…), avrebbe, dunque, dovuto pretendere dalla ricorrente il ristoro dei soli oneri da costei sostenuti per le attività di certificazioni effettuate nei confronti di tale concessionario, dettagliando, in sede di relativa richiesta, le singole attività di certificazione specificamente eseguite dal partner tecnologico.

Deve, invece, essere disattesa la censura relativa alla pretesa parametrazione dei costi sostenuti dall’Agenzia alla luce della disciplina recata dalla legge n. 208/2015 (c.d. “legge di stabilità 2016”) e, quindi, secondo i “valori di mercato”, dovendo la legittimità delle note impugnate essere esaminata alla luce del principio del tempus regit actum, ovvero sulla base del quadro giuridico rappresentato dalla convezione del 2003, di cui tali note costituiscono attuazione.

In conclusione, alla luce delle considerazioni fin qui svolte, il ricorso introduttivo ed il ricorso per motivi aggiunti devono essere accolti e le note in epigrafe devono, per l’effetto, essere annullate, restando comunque salvo ed impregiudicato ogni ulteriore atto che l’Agenzia intenderà assumere in sede di rideterminazione dei relativi importi dovuti dalla concessionaria, pur sempre nei limiti dell’effetto conformativo che consegue alla presente pronuncia.

La peculiarità della controversia giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato dai motivi aggiunti, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei sensi e nei termini di cui in motivazione”.